我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模，回收體系發(fā)生很大變化，形成一些區(qū)域性集散地和交易市場，技術(shù)水平有所提高。再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為資源供應(yīng)的重要補充，有助于實現(xiàn)“十一五”節(jié)能降耗減排目標(biāo)，提供大量就業(yè)機會，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。但也存在監(jiān)管不到位，市場秩序混亂，回收環(huán)節(jié)多，企業(yè)規(guī)模小，技術(shù)水平低，二次污染問題突出，廢物進口配額管理不完善，法規(guī)不健全，認識不到位等問題。

    隨著城鄉(xiāng)居民收入和消費水平的不斷提高，報廢汽車、廢舊五金、廢舊電器電子產(chǎn)品、廢紙廢塑料、廢輪胎廢橡膠等廢舊物資迅速增加。其中的一些經(jīng)過回收和加工處理，可以重復(fù)利用或再生利用，這就為我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。文中在對廢舊物資回收、分類、流通和加工利用等活動的系統(tǒng)研究基礎(chǔ)上，總結(jié)我國再生資源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，以便為制定相關(guān)政策奠定基礎(chǔ)。

    1 我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
  
　　我國自然資源人均擁有量低于世界平均水平，資源、環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾長期存在。提高自然資源利用效率，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。修舊利廢、物盡其用是我國勞動人民的優(yōu)良傳統(tǒng)，是提高資源效率的重要途徑，也是再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文化基礎(chǔ)。

    1.1 再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模

　　從總體上看，改革開放30年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的日臻完善，我國再生資源產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐步擴大，區(qū)域性集散市場初步形成，技術(shù)水平有所提高。

　　回收體系發(fā)生了很大變化，功能逐步完善。新中國成立初期，全國建立了各級物資（包括金屬回收）和供銷合作社廢舊物資回收公司兩大體系，成為當(dāng)時世界上最為完善的廢舊物資回收系統(tǒng)。改革開放后，隨著我國市場經(jīng)濟體制的日臻完善，按照計劃經(jīng)濟體制建立的回收體系，由于回收人員的分流、改行或退休而逐步萎縮；特別是物資管理部門撤銷以后，一些地方物資和供銷社系統(tǒng)的回收公司所起的作用在下降。另一方面，進城務(wù)工農(nóng)民大量進入回收行業(yè)，以企業(yè)或工業(yè)園區(qū)為龍頭的、利益導(dǎo)向的社會回收體系也逐步發(fā)展壯大，所起的作用越來越大。有關(guān)研究表明，全國每年約50萬t廢鋁、40萬t廢銅、30萬t廢鉛是由社會回收體系回收起來的。廢舊物資回收體系的調(diào)整和發(fā)展，為我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

　　形成一些區(qū)域性集散地和交易市場。改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)收入差距的擴大，特別是城市居民日常用品更新速度的加快，淘汰下來的一些物品還有大半新、甚至是全新的，可以繼續(xù)利用，從而帶動廢舊物品從大城市到中小城市、再到農(nóng)村的二手貨的流通，這可以從不少城市周邊分布廢物回收、加工、交易市場得到佐證。同時，隨著國內(nèi)資源供應(yīng)緊張，廢料進口成為沿海港口附近地區(qū)出現(xiàn)的一種新產(chǎn)業(yè)。20世紀90年代以來，廣東、浙江、江蘇、上海、天津等沿海地區(qū)，進口、拆解廢金屬逐步發(fā)展形成較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模；山東、河北等省也是進口拆解廢金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)。中部地區(qū)的湖南汨羅、永興等地，再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初步形成特色。  

　　再生資源利用企業(yè)的技術(shù)水平有所提高。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管我國大量的中小型再生資源企業(yè)技術(shù)水平較低，主要是小作坊或手工操作，但形成規(guī)模的一些企業(yè)，加工利用技術(shù)水平較高，一些企業(yè)引進國外的先進生產(chǎn)線；一些企業(yè)聯(lián)合國內(nèi)外的科研院所開發(fā)研制了適合中國廢物特點的處理設(shè)備或裝備，有些設(shè)備或裝備已經(jīng)出口到國外；一些合資或外資企業(yè)使用先進的裝備和生產(chǎn)設(shè)備。所有這些，有效促進了我國再生資源產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的提高。

    1.2 再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得顯著經(jīng)濟效益和社會效益

　　據(jù)有關(guān)研究，“十五”期間，我國回收的再生資源總量約4億t，年均回收量約8000萬t，年均增長率在12％以上。2006年，我國廢金屬、廢塑料、廢紙等主要再生資源的回收總量達10275.5萬t，總值2420.98億元，占當(dāng)年GDP（20.94萬億）的1.15％。

　　廢舊物資回收利用的進口，成為資源供應(yīng)的一個重要補充。雖然銅、鐵、鋁等礦產(chǎn)資源是不可再生的，但廢鋼鐵、廢鋁等則是可以反復(fù)利用或循環(huán)利用的。開發(fā)利用這些資源，不僅可以增加資源供應(yīng)，還可以減少自然資源開發(fā)對生態(tài)的破壞和污染物排放，從而減輕經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境壓力。一些沒有原生資源的地方，通過廢舊物資的回收利用或進口廢物的拆解加工，發(fā)展形成了相關(guān)的原料生產(chǎn)基地。如浙江臺州，江蘇太倉，廣東清遠，湖南淚羅、永興，以及天津等地的一些再生資源加工園區(qū)，就是如此。

　　減少能源消耗和廢物排放，有助于實現(xiàn)“十一五”節(jié)能降耗減排目標(biāo)。廢鋼鐵、廢鋁、廢塑料等，生產(chǎn)時消耗能源資源，屬于載能產(chǎn)品；用來生產(chǎn)新的產(chǎn)品可以達到節(jié)能、降耗、減排的效果。有關(guān)研究表明，每利用1t廢鋼鐵，可生產(chǎn)新鋼0.85t，節(jié)約鐵礦石2t，節(jié)能0.4t標(biāo)準(zhǔn)煤，少產(chǎn)生1.2t礦渣；利用1萬t廢紙，可生產(chǎn)紙漿8000t，節(jié)約木材3萬m3，節(jié)能1.2萬t標(biāo)準(zhǔn)煤，節(jié)水100萬m3，少排放廢水90萬m3，節(jié)電600萬kW·h。2006年我國回收利用各類廢物相當(dāng)于節(jié)能11484.19萬t標(biāo)準(zhǔn)煤，占當(dāng)年能耗（24.6億t）的4.6％；減少S02排放239.71萬t，占排放總量（2594萬t）的9.24％；減少化學(xué)需氧量（COD）排放125.8萬t，占COD排放總量（1431萬t）的8.8％（見表1）。

    提供大量就業(yè)機會，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。再生資源產(chǎn)業(yè)是典型的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，即使在發(fā)達國家，舊物拆卸和分類的部分工作也由手工完成。據(jù)有關(guān)研究，全國再生資源回收企業(yè)達5000多家，回收網(wǎng)點16萬個，回收加工廠3000多個，從業(yè)人員超過1000萬人。我國“長三角”、“珠三角”地區(qū)出現(xiàn)很多廢物回收和拆解企業(yè)，不僅吸收了大量勞動力就業(yè)，也促進了地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。一些研究表明，在北京的再生資源行業(yè)中，大約有20萬人從事廢舊物資回收，200萬周邊地區(qū)的人口從事加工利用，對帶動相鄰地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。  
　　總之，發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)，對于提高我國資源利用效率、實現(xiàn)節(jié)能降耗減排目標(biāo)，減輕資源約束和環(huán)境污染壓力；對于提供就業(yè)機會，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，推進資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的建設(shè)，均產(chǎn)生了積極影響。  

    2 資源再生產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題  

　　雖然我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得不少成績，但也存在不少問題，包括：回收體系不健全，經(jīng)營不盡規(guī)范，加工利用技術(shù)較為落后，法制化和標(biāo)準(zhǔn)化程度不高等。這些問題既有產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身的問題，也有管理方面的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。  

    2.1 行業(yè)監(jiān)管不到位，市場秩序較亂  

　　回收企業(yè)規(guī)模小，違法銷贓、偷稅漏稅現(xiàn)象在一定程度上存在；回收環(huán)節(jié)多，廢品從居民手中到最終用戶要經(jīng)過多次轉(zhuǎn)賣，增加回收成本；社會回收體系受利益導(dǎo)向，一些利用價值不大的廢品得不到回收，如廢塑料。塑料制品的大量使用，給人們生活帶來極大便利，但也留下了環(huán)境污染的隱患。廢塑料在自然條件下不易降解，尤其是厚度小于0.025mm的超薄塑料袋，因回收利用價值不大，往往被隨手丟棄，不僅帶來視覺污染，還為治理留下長期隱患。監(jiān)管不到位，一些企業(yè)無照經(jīng)營，自行收購報廢汽車，私下改裝或拼裝，干擾報廢汽車拆解市場秩序，甚至留下安全隱患。一些國家甚至將井蓋丟失歸罪于中國的廢舊物資進口，影響我國的國際形象。所有這些均要通過制度安排加以規(guī)范。  

    2.2 企業(yè)規(guī)模小，技術(shù)水平低，二次污染問題突出  

　　從總體上看，我國廢舊物資回收利用的企業(yè)規(guī)模較小，不足50人的小型企業(yè)占相當(dāng)大一部分。再生資源加工利用技術(shù)水平低，大量的再生資源利用企業(yè)土法上馬，以手工為主，小作坊或家庭作坊式生產(chǎn)，一些企業(yè)用的打包、壓塊、剪切設(shè)備是20世紀60～70年代水平。一些地方的企業(yè)利用廢舊輪胎土法煉油；一些地方的農(nóng)民通過焚燒回收火燒線中的銅；一些從事報廢車輛回收、加工、拆解企業(yè)，設(shè)備簡陋、技術(shù)落后；一些農(nóng)民靠一把錘子和一池硫酸就從廢舊電子產(chǎn)品中獲取貴重金屬。所有這些，不僅浪費資源，污染環(huán)境，還給再生資源產(chǎn)業(yè)留下了不好的名聲。再生資源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步和結(jié)構(gòu)升級迫在眉睫。  

    2.3 缺乏優(yōu)惠政策，增值稅抵扣依據(jù)設(shè)置不合理  

　　我國沒有廢舊物資再生利用的優(yōu)惠政策，導(dǎo)致利廢企業(yè)經(jīng)營困難。由于利用廢舊物資加工生產(chǎn)的企業(yè)不享受優(yōu)惠政策，只能從經(jīng)營單位取得的銷售發(fā)票按面額10％抵扣進項稅�，F(xiàn)行增值稅的基本稅率為17％，購進廢舊物資的抵扣稅率為10％。計算發(fā)現(xiàn)，利廢企業(yè)即使沒有任何增值也要繳納4.53％的稅款。也就是說，由于沒有優(yōu)惠政策，利廢企業(yè)要多付增值稅，從而成為企業(yè)經(jīng)營的一種負擔(dān)。同時，在再生資源產(chǎn)業(yè)的增值稅設(shè)置上也存在不合理的問題。由于從城鄉(xiāng)居民手中收購廢物不可能有稅務(wù)發(fā)票，回收經(jīng)營企業(yè)為降低成本，將企業(yè)或個體戶銷售的廢舊物資變通為自行向居民或非生產(chǎn)經(jīng)營單位收購，違反規(guī)定開具收購憑證入賬，即做假帳�；厥战�(jīng)營企業(yè)與利廢企業(yè)聯(lián)合避稅問題時有發(fā)生。此外，少數(shù)企業(yè)缺乏誠信，并成為效仿的“對象”；一些回收經(jīng)營單位通過做假賬或賬面上不反映加工生產(chǎn)過程，將進行深加工后的產(chǎn)品冒充廢舊物資免交增值稅，還增加了稅務(wù)機關(guān)的監(jiān)督和管理成本。  

    2.4 廢物進口政策不明確，配額管理尚需完善  

　　對廢料進口管理以及沿海地區(qū)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，受輿論左右，出現(xiàn)政策搖擺情況。1996年由國家環(huán)保總局等五部委局聯(lián)合頒布的《固體廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》，加強“七類”廢物定點企業(yè)管理和配額制。七類廢物是我國銅、鋁等有色金屬的主要來源，但拆解過程中易造成污染，實行定點審批制度，要求拆解加工企業(yè)具備一定條件，出發(fā)點是好的。但不顧生產(chǎn)能力，只給每個企業(yè)每年5000t進口指標(biāo)，留下指標(biāo)倒賣和“尋租”空間。由于進口廢物體積大、附加值較低，運輸超過200km基本無利可圖。內(nèi)地企業(yè)申請的指標(biāo)大多賣給了沿海企業(yè)，滋生出一些指標(biāo)“倒賣”專業(yè)戶，還增加管理部門與地方的矛盾。

　　另一方面，我國家用電器和機電產(chǎn)品出口企業(yè)面臨發(fā)達國家要求回收報廢產(chǎn)品的挑戰(zhàn)。據(jù)中國機電出口商會估算，歐盟《關(guān)于報廢電子電器設(shè)備回收指令》（WEEE）和《關(guān)于在電子電器設(shè)備中限制使用某些有害物質(zhì)指令》（RoHS）的實施，中國受影響的電器出口額約為300億美元，占中國出口歐盟機電產(chǎn)品總值的70％以上。我國相關(guān)產(chǎn)品出口企業(yè)承擔(dān)回收責(zé)任后，必須解決其回收和加工利用問題，這已經(jīng)成為十分迫切的課題。  

    2.5 法規(guī)不健全，廢物回收責(zé)任不明確  

　　從總體上看，再生資源回收利用法規(guī)不完善。我國只有《固體廢物污染環(huán)境防治法》，沒有再生資源開發(fā)利用的法規(guī)，也沒有再生資源利用條例。對廢棄物主要強調(diào)了處理處置，對回收利用在法律上不夠明確。如《報廢汽車回收管理辦法》，強調(diào)“五大總成”必須以材料形式回收，雖然對規(guī)范報廢汽車市場、減少安全隱患起到了一定的作用，但也使蘊含在產(chǎn)品中的附加值全部喪失。當(dāng)然，如果汽車使用過度會多耗油降低能源利用效率，但如果報廢汽車只能回爐也不利于資源的高效利用。發(fā)達國家根據(jù)“誰污染誰處理”原則，實行生產(chǎn)者責(zé)任制，回收費用一般由消費者承擔(dān)；消費者隨意丟棄廢舊汽車或廢舊家電，將會受到經(jīng)濟處罰。我國雖然在有關(guān)法律中明確了產(chǎn)品回收責(zé)任，但缺乏具體的實施細則，回收主要由利廢企業(yè)完成，增加了回收利用企業(yè)的生產(chǎn)成本，這也是再生產(chǎn)品價格高于原生產(chǎn)品的重要原因。  

    2.6 認識不到位，妨礙再生資源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展  

　　受資源意識、環(huán)境意識以及資金、技術(shù)、設(shè)備、人才、市場等方面的影響，各級政府對再生資源回收利用技術(shù)研發(fā)投入不足，再生資源回收利用及處理方式處于較低水平。社會上對資源再生產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還存在一些模糊認識。一些可以用作為原材料的廢物，如廢塑料、舊輪胎等，均看作是“洋垃圾”被限制或禁止進口。再生資源往往被認為是“垃圾”和“破爛”，回收人員受到某種程度的歧視。有人認為在中國發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)還為時尚早，有人對“再制造”不了解不熟悉，當(dāng)商品冠以“再制造”或“再循環(huán)材料生產(chǎn)”時，便認為其質(zhì)量有問題。所有這些，均影響了再生資源產(chǎn)業(yè)又好又快地發(fā)展。此外，在國家統(tǒng)計體系中，要求統(tǒng)計規(guī)模以上企業(yè)，但再生資源產(chǎn)業(yè)的很大一部分在規(guī)模以下，從而導(dǎo)致我國再生資源利用率的失真。