內(nèi)容摘要：合適的流域開(kāi)發(fā)模式和合理的流域管理體制是實(shí)現(xiàn)流域整體效益最大化的重要保證。雖然不存在各國(guó)、各流域通用的開(kāi)發(fā)模式和管理體制，但歐、美、日等水電資源開(kāi)發(fā)程度較高的國(guó)家，在這方面仍做了很多有益探索，形成了不少共通的經(jīng)驗(yàn)與做法，譬如在開(kāi)發(fā)理念上，全流域規(guī)劃與多目標(biāo)綜合開(kāi)發(fā)；在開(kāi)發(fā)方式上，因河制宜，梯級(jí)滾動(dòng)，授權(quán)開(kāi)發(fā)；在流域管理上，“多龍治水”與流域統(tǒng)一監(jiān)管；在基礎(chǔ)保障上，注重立法與環(huán)保；在利益協(xié)調(diào)上，促進(jìn)流域開(kāi)發(fā)效益與流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展良性互動(dòng)。
  
　　關(guān)鍵詞：流域開(kāi)發(fā),流域管理,國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
  
　　合適的流域開(kāi)發(fā)模式和，合理的流域管理體制是解決好流域水電開(kāi)發(fā)中復(fù)雜的權(quán)益分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)有關(guān)各方積極性加快流域開(kāi)發(fā)步伐，實(shí)現(xiàn)流域整體效益最大化的重要保證。探索和創(chuàng)新流域水電開(kāi)發(fā)模式、流域管理體制，對(duì)于我們這個(gè)水力資源大國(guó)加快水電開(kāi)發(fā)，尤其是西部地區(qū)水電開(kāi)發(fā)，有著重要意義。
  
　　總體來(lái)講，無(wú)論哪個(gè)國(guó)家，流域的開(kāi)發(fā)模式和管理體制都不盡相同，甚至一個(gè)國(guó)家(如美國(guó))內(nèi)務(wù)流域之間的開(kāi)發(fā)模式和管理體制也不同，不存在每個(gè)國(guó)、家、各個(gè)流域通用的開(kāi)發(fā)模式和管理體制。但是，總結(jié)水電資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)國(guó)各個(gè)流域開(kāi)發(fā)和管理的成功經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，很多做法和經(jīng)驗(yàn)還是共通的，得到了普遍認(rèn)同，并逐漸成為共識(shí)。
  
　　一、開(kāi)發(fā)理念上，全流域規(guī)劃與多目標(biāo)綜合開(kāi)發(fā)
  
　　(一)全流域的規(guī)劃與開(kāi)發(fā)
  
　　大多數(shù)國(guó)家對(duì)于河流水資源的開(kāi)發(fā)都非常注重統(tǒng)一的流域規(guī)劃，對(duì)大江大河尤其如此。無(wú)論開(kāi)發(fā)模式如何，開(kāi)發(fā)河段怎樣排序，開(kāi)發(fā)過(guò)程必須按照統(tǒng)一的流域規(guī)劃有序進(jìn)行。有些河流如哥倫比亞河，建設(shè)單位有多個(gè)，但都必須遵循統(tǒng)一的流域規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。一個(gè)好的流域規(guī)劃也是進(jìn)行流域綜合管理的基礎(chǔ)。美國(guó)田納西河、法國(guó)羅納河的成功開(kāi)發(fā)，在其一開(kāi)始便制訂了一個(gè)綜合的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的流域規(guī)劃，然后幾十年堅(jiān)持不懈地按照規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)治理，從而取得了舉世矚目的成就。
  
　　全流域的開(kāi)發(fā)是一個(gè)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、權(quán)衡的過(guò)程，各個(gè)河段或者單個(gè)工程開(kāi)發(fā)的效益最優(yōu)化并不能造成整個(gè)流域的效益最優(yōu)化，必須要有基于全流域效益最大化原則上的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。而要做到這一點(diǎn)，流域規(guī)劃就至關(guān)重要。
  
　　國(guó)外流域的開(kāi)發(fā)規(guī)劃很多都具有法律效力。這是因?yàn)�，�?guī)劃單位是通過(guò)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)授權(quán)的，或者規(guī)劃本身也是經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)討論批準(zhǔn)的。所以，無(wú)論任何部門(mén)或地方在進(jìn)行河流的開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)，都必須以統(tǒng)一的流域規(guī)劃為指導(dǎo)。
  
　　(二)明確主要目標(biāo)，綜合開(kāi)發(fā)利用
  
　　不同的流域，由于自身特征、自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的特殊性，經(jīng)常必須突出一項(xiàng)或幾項(xiàng)主要開(kāi)發(fā)目標(biāo)。但同時(shí)，綜合開(kāi)發(fā)幾乎是世界所有國(guó)家進(jìn)行河流開(kāi)發(fā)的根本原則。流域的開(kāi)發(fā)與管理不僅要提供防洪安全保障，提供充足、優(yōu)質(zhì)的供水，同時(shí)要統(tǒng)籌生產(chǎn)生活用水、水力發(fā)電、漁業(yè)、航運(yùn)、水上娛樂(lè)、水質(zhì)保護(hù)等多方面的利益。隨著流域水資源的逐步開(kāi)發(fā)利用和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的變化，有時(shí)開(kāi)發(fā)主要目標(biāo)會(huì)發(fā)生變化。但綜合開(kāi)發(fā)利用的原則始終都是一致的。世界上一些主要河流開(kāi)發(fā)的主要目標(biāo)及綜合開(kāi)發(fā)利用內(nèi)容見(jiàn)下表。
  
　　二、開(kāi)發(fā)方式上，因河制宜，梯級(jí)滾動(dòng)，授權(quán)開(kāi)發(fā)
  
　　(一)因河制宜，根據(jù)流域自然特征靈活開(kāi)發(fā)
  
　　水力資源的開(kāi)發(fā)是流域開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，也是大多數(shù)流域開(kāi)發(fā)的出發(fā)點(diǎn)，從國(guó)際上各大流域的經(jīng)驗(yàn)看，大都十分注重因地制宜、因河制宜，從流域自然特征和地區(qū)發(fā)展的要求出發(fā)，靈活選擇適宜的水電工程開(kāi)發(fā)方式。一般都在干流上游和支流上建高壩大庫(kù)，在干流下游則建低壩和徑流電站(如哥倫比亞河)。當(dāng)航運(yùn)要求比較突出時(shí)，則采取多級(jí)低壩，以渠化河道為主要目標(biāo)，水電站為徑流電站(如多瑙河)。有時(shí)為了減少淹沒(méi)損失，增加開(kāi)發(fā)梯級(jí)數(shù)，降低各級(jí)的淹沒(méi)水位(如羅訥河)。北歐一些國(guó)家如芬蘭、瑞典，湖泊較多，則利用天然湖泊作為龍頭水庫(kù)，下游各級(jí)多修成徑流電站。還有的規(guī)劃利用河流干支流流向平行、距離靠近但高差較大的特點(diǎn)，在干流和支流同時(shí)建壩，既可作為常規(guī)電站，又可分別作為抽水蓄能電站的上庫(kù)和下庫(kù)，進(jìn)行蓄能和調(diào)峰(如日本天龍川梯級(jí))。這些因河制宜的開(kāi)發(fā)方式，都收到良好的經(jīng)濟(jì)效益。
  
　　(二)梯級(jí)、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，聯(lián)合調(diào)度
  
　　梯級(jí)、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，可取長(zhǎng)補(bǔ)短，聯(lián)合調(diào)度，提高水資源的利用效率；可以協(xié)調(diào)水資源不同目標(biāo)綜合利用之間的矛盾；可縮短總體工期，減少總投資，加速實(shí)現(xiàn)梯級(jí)效益。從而提高整個(gè)流域的開(kāi)發(fā)效率。歐洲、美國(guó)、日本等水利資源開(kāi)發(fā)程度較高的國(guó)家，在流域的梯級(jí)開(kāi)發(fā)上，都做得較為成功，提高了流域水資源的開(kāi)發(fā)利用效率。梯級(jí)、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)已成為成功的流域開(kāi)發(fā)的通行模式。
  
　　(三)政府主導(dǎo)，授權(quán)開(kāi)發(fā)
  
　　對(duì)于流域的開(kāi)發(fā)主體，國(guó)內(nèi)外沒(méi)有統(tǒng)一的模式。對(duì)于一個(gè)流域，單一主體開(kāi)發(fā)的、多主體聯(lián)合開(kāi)發(fā)的、多主體分河段開(kāi)發(fā)的，都有成功的先例。但是，不管流域的開(kāi)發(fā)主體是單一的還是多元的，有一點(diǎn)需要明確，那就是流域開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)權(quán)與監(jiān)控權(quán)在政府，開(kāi)發(fā)主體根據(jù)授權(quán)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。國(guó)外大多數(shù)河流開(kāi)發(fā)建設(shè)的機(jī)構(gòu)都是經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)或政府主管部門(mén)授權(quán)批準(zhǔn)，而不能各行其是。如田納西流域管理局是美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)；羅訥河國(guó)有公司是法國(guó)政府授權(quán)；科羅拉多河的開(kāi)發(fā)也是由美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)墾務(wù)局，開(kāi)發(fā)方案經(jīng)國(guó)會(huì)討論通過(guò)、總統(tǒng)批準(zhǔn)。有些國(guó)家是根據(jù)規(guī)模大小將河流進(jìn)行分級(jí)管理、分級(jí)授權(quán)。如法國(guó)，其水資源管理機(jī)構(gòu)就分為國(guó)家級(jí)、流域級(jí)、地區(qū)級(jí)、地方級(jí)和國(guó)際級(jí)共五級(jí)，在相應(yīng)的具體流域范圍內(nèi)，由流域機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。
  
　　政府主導(dǎo)、授權(quán)開(kāi)發(fā)有利于國(guó)家對(duì)流域資源的宏觀管理，保證了對(duì)資源合理開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)。同時(shí)，也減少了開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中的矛盾和阻力。
  
　　三、流域管理上，“多龍治水”與流域統(tǒng)一監(jiān)管
  
　　對(duì)流域管理，在政府層面，有多個(gè)管理機(jī)構(gòu)譬如水資源管理部門(mén)、環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)、航運(yùn)交通部門(mén)，對(duì)自己職權(quán)范圍內(nèi)的流域事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管是必然的，也是合理的，不能將 “多龍治水”一概而論，予以否定。但具體到一個(gè)流域，對(duì)于流域內(nèi)的開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)等進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，也是國(guó)際上大江大河管理的普遍做法。
  
　　首先，按流域組建開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)該流域或該河段的規(guī)劃與開(kāi)發(fā)建設(shè)，以及建成后的運(yùn)行管理，是國(guó)外進(jìn)行流域統(tǒng)一管理的一般模式。當(dāng)然，對(duì)于大型河流(如哥倫比亞河)，由于所跨地域太大，不一定有全河流的統(tǒng)一開(kāi)發(fā)管理機(jī)構(gòu)，但其規(guī)劃則是由一、二個(gè)單位統(tǒng)一負(fù)責(zé)進(jìn)行的。而且，對(duì)于某河段或某支流的開(kāi)發(fā)建設(shè)，也是由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)的。有的大型河流，雖沒(méi)有明確的統(tǒng)一開(kāi)發(fā)管理機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上常常是由一個(gè)單位對(duì)全河(或一個(gè)河段)的各梯級(jí)開(kāi)發(fā)負(fù)責(zé)到底(如葉尼塞河和安加拉河)。而美國(guó)田納西河、法國(guó)羅訥河、奧地利多瑙河(奧境內(nèi)河段)、加拿大拉格朗德河梯級(jí)開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，則在統(tǒng)一管理方面最有特色和代表性。
  
　　對(duì)于管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，雖然各國(guó)都強(qiáng)調(diào)流域管理機(jī)構(gòu)是自治機(jī)構(gòu)，給予很大的自主權(quán)。但是，西班牙的流域機(jī)構(gòu)是國(guó)家機(jī)關(guān)；美國(guó)田納西流域管理局(TVA)和英國(guó)的流域管理機(jī)構(gòu)是法律賦予很大行政管理權(quán)力的主體，但實(shí)行自負(fù)盈虧；而法國(guó)的流域管理機(jī)構(gòu)則帶有財(cái)政金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。
  
　　流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，可以使流域或河段的規(guī)劃科學(xué)、開(kāi)發(fā)合理、建設(shè)經(jīng)濟(jì)。開(kāi)發(fā)管理的統(tǒng)一不一定意味著投資主體的單一。投資主體仍然可以多元化，但這將只涉及電站所有權(quán)和利益的多元化，與管理一體化并不矛盾。
  
　　四、基礎(chǔ)保障上，注重立法與環(huán)保
  
　　(一)立法先行
  
　　發(fā)達(dá)國(guó)家在對(duì)大江大河開(kāi)發(fā)時(shí)一般都先制定相關(guān)法律，這是法制社會(huì)在流域開(kāi)發(fā)與管理方面的體現(xiàn)。這樣不僅使開(kāi)發(fā)有章可循，有法律保障，更重要的可以避免政策易受形勢(shì)左右而出現(xiàn)朝令夕改的現(xiàn)象，協(xié)調(diào)各方面利益沖突，約束流域內(nèi)相關(guān)主體的行為，保證流域開(kāi)發(fā)健康有序進(jìn)行。
  
　　法律保障的優(yōu)勢(shì)在于法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，一旦確立就不能隨意更改。法律保障不到位，就只能依靠個(gè)案處理的政策來(lái)調(diào)整各種關(guān)系。沒(méi)有權(quán)威的法律依據(jù)，政策很容易受到外界的各種干擾，發(fā)生“朝令夕改”的不穩(wěn)定情況。像我國(guó)怒江開(kāi)發(fā)等諸多工程爭(zhēng)執(zhí)多年無(wú)法開(kāi)工，一些項(xiàng)目開(kāi)工后又被叫停擱置，一個(gè)重要原因就是缺少確定的法律依據(jù)。
  
　　(二)重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)
  
　　流域開(kāi)發(fā)為振興經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大效益，但大型水利水電工程也造成一些不利影響，主要是：庫(kù)區(qū)淹沒(méi)帶來(lái)的生態(tài)變化，水庫(kù)淤積，地下水位變化，混濁水層變化，水庫(kù)富營(yíng)養(yǎng)化，對(duì)河流魚(yú)類(lèi)水生生物的影響，可能誘發(fā)地震等。因此，各國(guó)在研究開(kāi)發(fā)規(guī)劃時(shí)，都注意對(duì)環(huán)境影響的評(píng)價(jià)。在制定開(kāi)發(fā)方案時(shí)，把環(huán)境目標(biāo)列為重要內(nèi)容。同時(shí)，對(duì)于流域的生態(tài)環(huán)境治理也越來(lái)越受到多數(shù)國(guó)家的重視。
  
　　國(guó)際上，很多流域的開(kāi)發(fā)一開(kāi)始并沒(méi)有對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境給予足夠的重視，吃了很多虧，使得整個(gè)流域的其他開(kāi)發(fā)難以成功進(jìn)行。歐洲的萊茵河就是一個(gè)典型�！�萊茵河以后的成功開(kāi)發(fā)與綜合效益的取得，同大力進(jìn)行環(huán)境整治、生態(tài)恢復(fù)并加大監(jiān)管力度，注重開(kāi)發(fā)與環(huán)境并舉是分不開(kāi)的。日本則注重通過(guò)科技創(chuàng)新，大量使用新技術(shù)、新設(shè)備，努力減少流域水電開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)環(huán)境造成的損害。進(jìn)入20世紀(jì)中期后，大多數(shù)的流域開(kāi)發(fā)中，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)都是重點(diǎn)考慮的問(wèn)題，也成為考量一個(gè)流域開(kāi)發(fā)是否成功的重要依據(jù)。
  
　　五、利益協(xié)調(diào)上，流域開(kāi)發(fā)效益與流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展良性互動(dòng)
  
　　一方面，流域開(kāi)發(fā)的目的是開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)流域的資源，進(jìn)而推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，并為整個(gè)社會(huì)的發(fā)展提供資源、創(chuàng)造條件。另一方面，流域所在地是流域資源的實(shí)際所有者，流域開(kāi)發(fā)主體是流域資源的使用者。因此，在流域開(kāi)發(fā)中如何處理好開(kāi)發(fā)主體的利益與流域區(qū)域的利益關(guān)系，促進(jìn)共同發(fā)展，就成為各方關(guān)注的問(wèn)題。國(guó)外流域開(kāi)發(fā)的過(guò)程中在這方面做了不少有益探索。
  
　　(一)加強(qiáng)交通、輸電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)流域工農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展
  
　　無(wú)論哪個(gè)國(guó)家，在流域開(kāi)發(fā)中，都希望通過(guò)流域資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)，促進(jìn)整個(gè)流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，因此都十分注重加強(qiáng)流域內(nèi)交通、輸電線路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如開(kāi)挖運(yùn)河溝通江、河、湖、海運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，修建鐵路、公路、港口等樞紐設(shè)施建設(shè)，架設(shè)遠(yuǎn)程輸電線路等，從而為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造便利、做出貢獻(xiàn)。
  
　　現(xiàn)在來(lái)看，加快流域開(kāi)發(fā)建設(shè)中，對(duì)于流域的道路、交通、輸變電設(shè)備等等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有很大的拉動(dòng)作用，但其中很大一部分設(shè)施是服務(wù)于流域開(kāi)發(fā)建設(shè)需要的。如何在基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)中，將服務(wù)流域開(kāi)發(fā)需要與發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)需要有機(jī)結(jié)合起來(lái)，美國(guó)的田納西流域以及歐洲的萊茵河流域提供了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。
  
　　(二)充分利用流域的廉價(jià)電力資源，發(fā)展高載能產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展
  
　　流域水電資源的開(kāi)發(fā)是流域開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要方面，同時(shí)也為流域開(kāi)發(fā)和發(fā)展提供了可靠的能源保證與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。利用流域開(kāi)發(fā)所提供的豐富水電資源，在流域內(nèi)通過(guò)直供電或優(yōu)惠電價(jià)的方式，提供廉價(jià)電力供應(yīng)，吸引高載能產(chǎn)業(yè)投資，推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是國(guó)內(nèi)外很多流域開(kāi)發(fā)過(guò)程中取得良好效，果的做法。世界上水能資源開(kāi)發(fā)利用程度最高的國(guó)家——瑞土，充分利用豐富的水力發(fā)電優(yōu)勢(shì)，為萊茵河流域提供廉價(jià)電力，使瑞士的煉鋁和化學(xué)工業(yè)得到長(zhǎng)足的發(fā)展。美國(guó)田納西流域提供的廉價(jià)水電也在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中起到了很大作用，在流域內(nèi)形成了一條“工業(yè)走廊”。
　　(三)資源使用付費(fèi)，流域開(kāi)發(fā)主體與流域所在地共享流域開(kāi)發(fā)收益
  
　　流域所在地的經(jīng)濟(jì)主體是流域資源的所有者，流域開(kāi)發(fā)主體是流域資源的使用者，二者的利益關(guān)系協(xié)調(diào)是流域開(kāi)發(fā)成功，流域資源確實(shí)得到利用、保護(hù)與發(fā)展的保障。既要保障流域開(kāi)發(fā)主體的投資收益，也要保證流域所在地對(duì)資源的正當(dāng)權(quán)益，避免“飛地經(jīng)濟(jì)”，造成二者的對(duì)立與矛盾。
  
　　世界各國(guó)都把發(fā)展流域所在地經(jīng)濟(jì)作為流域開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要目標(biāo)，在稅收分配、轉(zhuǎn)移支付等方面都對(duì)當(dāng)?shù)赜兴鶅A斜。同時(shí)，征收水資源使用費(fèi)，并將資源使用費(fèi)大部分留在流域所在地，也成為很多國(guó)家的做法，從而使流域所在地能夠更多分享流域資源開(kāi)發(fā)的權(quán)益。
  
　　(四)讓利于流域居民，流域開(kāi)發(fā)主體直接參與流域當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)
  
　　如何讓利于流域居民，使流域居民通過(guò)流域開(kāi)發(fā)發(fā)展和真正富裕起來(lái)，歐洲一些水電開(kāi)發(fā)主體的做法值得借鑒。一些歐洲大型水電企業(yè)，在流域開(kāi)發(fā)的前若干年，不從流域開(kāi)發(fā)提取利潤(rùn)，利潤(rùn)全部.返還當(dāng)?shù)鼐用�，用于�?dāng)?shù)匕l(fā)展。等當(dāng)?shù)鼐用裨诹饔蜷_(kāi)發(fā)中的損失得到補(bǔ)償，并分享到流域開(kāi)發(fā)的實(shí)際利益后，再謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)的共贏與發(fā)展。美國(guó)的TVA則直接撥出專(zhuān)項(xiàng)資金，資助流域的化肥研究、土壤改良、發(fā)展旅游等，并為流域所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基金、金融信貸等方面的支持。