即使現(xiàn)在可以看得見電力過剩，如果中央政府愿意批準，仍然會有很多國企愿意投資電廠，許多銀行愿意貸款，許多地方政府愿意支持擔保，這就是電力過度投資的基本動力。然而，只要存在一定比例的以盈利為主要經營目標的民營和外資，這種動力就會大打折扣，而他們參與的前提是加速電力市場化改革
  
　　2006年6月，國家發(fā)改委宣布下半年電力供需形勢將總體平衡，扭轉了自2002年6月以來出現(xiàn)的電力供應緊張局面，結束了4年的電力短缺。2006年中國新增電力裝機達9000萬千瓦，增長超過15％。至2006年8月底，在建的電廠大約還有2.2億千瓦，預計2007年的新增裝機也不會少于9000萬千瓦，電力過剩已成事實。最近，中央經濟工作會議提出，當前工作的著力點，就是要合理控制投資增長，努力優(yōu)化投資結構。
  
　　盡管發(fā)電方面早就對民營和外資開放，但是國企已經成功地擠出民營與外資，使得電力投資結構日趨不合理。雖然有長期能源短缺的預期，短期內能源產品過剩卻是中國的一個現(xiàn)實。除了一些體制原因，過剩投資的主要根源是由于能源部門國有企業(yè)的高度集中。國企的主要經營目標是如何“做得更大”。在追求生產總值和稅收的激勵下，地方政府也熱衷于像電力這樣的大項目，大量國內儲蓄和國有銀行使這種投資擴張成為可能。對供需狀況如何則可以根據(jù)自己的需要解釋。即使現(xiàn)在可以看得見電力過剩，如果中央政府愿意批準，仍然會有很多國企愿意投資電廠，許多銀行愿意貸款，許多地方政府愿意支持擔保，這就是電力過度投資的基本動力。然而，只要存在一定比例的以盈利為主要經營目標的民營和外資，這種動力就會大打折扣。因此，對于電力行業(yè)來說，只有優(yōu)化投資結構，鼓勵民營和外資的參與，才能合理控制投資增長。
  
　　近期中國能源消費激增也導致了能源價格顯著上漲。但是，由于能源價格由政府控制，上漲幅度不足以抑制需求。中國經濟增長主要受投資驅動，并且常常因投資過度而導致工業(yè)產能過剩。低能源價格政策是投資過度的一個重要原因，這種政策也增加了民營與外資對投資電力的疑慮。
  
　　需要民營企業(yè)和外資的參與
  
　　電力行業(yè)目前的情況是，國有企業(yè)一家獨大，且越做越大。國企的高度集中是電力行業(yè)許多根本性問題的根源。其一，如果沒有政府的預測和規(guī)劃的充分約束，國企“以大為先”的經營特性可能造成電力大量過剩；其二，國企高度集中會擠出民營與外資；其三，減緩電力體制改革進程；其四，限制了部門效率的改善。當電力投資過度時，政府通常的做法是叫停。對于資本密集型的電力項目，先不說停建，即使拖幾年再建，也將使投資者(這里主要是國家)蒙受重大經濟損失。進一步說，如果沒有叫停，大量在建電力項目投產期在2006至2008年之間，電力過剩會使發(fā)電企業(yè)效益下降，這個投資風險是看得見的。問題在于，投資電力的是國有企業(yè)，絕大部分資金來自國有銀行，過度投資除了當權者的業(yè)績會受影響，損失是國家的，這就形成了一個風險防范機制，至少是一個合理的風險預期，那就是，電力企業(yè)實在不行了，可以通過政府漲電價。這是一個令人費解的機制：缺電時需要漲電價，過剩時還可能要漲電價。如果電廠屬民營和外資，過剩的結果自負，沒有人會期望政府漲電價來救企業(yè)。
  
　　因此，合理控制電力投資需要解決民營企業(yè)和外資的參與。在目前國企一家獨大的情況下，如何鼓勵民營企業(yè)和外資的參與，是一個改革的大難題。為什么在這一輪大電力投資中，電力裝機在5年內幾乎翻倍，而民營和外企基本上不參與，甚至變現(xiàn)退出？這值得我們反思。通過反思，或許可以找出解決問題的辦法。這個問題必須有效地盡快得到解決，因為它關系到電力行業(yè)的可持續(xù)性。政府可以通過有意限制國有電力投資來鼓勵民營和外企進入；實行國有民營聯(lián)合經營；還可以通過上市、出售給民營或外企等辦法使國有電力資產優(yōu)化。
  
　　在電力改革中，最大的難題仍是電價上漲。電價上漲原因很多，不完全是因為改革，例如煤價上漲。但是，提高行業(yè)效率卻是減少漲價的惟一途徑。民營和外資參與電力，提高行業(yè)效率是電力行業(yè)改革和可持續(xù)的重要保證。改革是吸引民營企業(yè)和外資投資的必要條件，而民營和外資的參與可以優(yōu)化投資結構。民營和外資首先可以作為新的資本來源，其次由于商業(yè)化經營管理可以提高運營效率。
  
　　應該說，近年來電網(wǎng)公司和發(fā)電企業(yè)在經營管理理念和提高設備使用效率方面都有很大提高。但和國外發(fā)達國家相比，究竟處在一個什么樣的水平，值得研究討論。按道理說，目前中國的電力行業(yè)效率不應該低，因為都是新機組、新設備。問題是目前很難判斷國有電力企業(yè)的經營底線在哪里，一個沒有經營底線的行業(yè)是沒有效率的。由于價格受到控制，國有壟斷行業(yè)常有把成本“做大化”之嫌，電力行業(yè)國企高度集中(可能達95％)，政府和公眾如何判斷和相信其成本？這就是為什么每次漲價都會遭到質疑。民營企業(yè)和外資的進入會為這個行業(yè)設立一個經營底線和必要的財務紀律性，也可為合理制定電價提供一定的參考依據(jù)。甚至于電網(wǎng)，只要大部分電網(wǎng)資產掌握在國家手中，讓民營和外企參與部分電網(wǎng)建設與競爭，對于國家安全不會產生大影響，相反，對提高整個行業(yè)的效率會有很大幫助。
  
　　電力體制改革是合理控制投資的前提
  
　　如何合理控制電力投資是政府面臨的一個艱難任務。對于尋找一個與經濟增長和環(huán)境實際情況相適應的合理電力投資，無論是理論還是經驗都證明，市場的無形之手要比政府的有形之手有效得多。剛剛過去的電力大短缺和即將到來的過剩都說明了這一點。電力體制改革的不充分會導致電力投資結構不合理和增長過快。在現(xiàn)階段市場機制不完善的情況下，政府事實上很難合理控制投資。因此，有必要加速電力市場化改革，讓市場和價格能夠起更大的作用，引導合理投資。之前的電力改革設計過于重視技術設計，對于電力需求增長快且波動大、缺乏整體性改革等國情沒有給予充分考慮。首先，中國經濟快速增長，電力需求高度集中在工業(yè)行業(yè)，增長和波動都較大；其次，電力改革如同其它行業(yè)改革一樣，改革整體性不足，從計劃經濟到市場經濟的轉軌和現(xiàn)代經濟運行一體化常使各種改革相互促進、互為牽制，一項改革成功與否往往取決于其它改革成功與否。可以說，目前許多電力市場深化改革的基本條件尚不具備，配套改革直接或間接地阻礙了電力市場改革，使得電力市場改革進展緩慢。
  
　　如果具備有效的電力市場，而且電價包含了外部因素，競爭性定價機制將是電力資源優(yōu)化配置的最有效途徑；這就是我們常說的市場機制決定價格，價格引導投資的道理。實際上，目前的電力市場遠離理想狀態(tài)，各種外部因素如環(huán)境、政府的社會職能、不可再生資源的耗損、可再生資源的利用、各種不同成分經濟實體的準入問題、長期電力成本的確定以及收益的必要性等，都需要政府通過稅收和補貼手段加以干預。政府需要干預電力定價，但以什么方式干預，是問題的關鍵。
  
　　現(xiàn)階段應該加快電價改革，重點是形成合理透明的定價機制�？梢韵仍试S電價在一定范圍波動，由此來推動電力市場發(fā)展，提高效率和優(yōu)化電力投資。目前可以做的是加快發(fā)電方面競價上網(wǎng)，讓上網(wǎng)電價反映發(fā)電方面的供需，適當引導發(fā)電投資。如果擔心電價大幅度波動，可以使銷售電價在一定范圍波動，也就是有限的銷售電價與上網(wǎng)電價聯(lián)動機制。政府可以為省或區(qū)域制定一個電價波動范圍。當然，前提是制定合理的輸配電價、統(tǒng)一的電網(wǎng)使用費和非歧視性準入，還有電監(jiān)會能有效地監(jiān)管電價。這樣，或許在電力過剩之時，消費者能享受到電價下降或電力改革的好處。
  
　　有效的電力市場的另一個要素是市場準入。理論上，合理的電力投資要求投資能隨價格信號而自由進出，現(xiàn)階段也還做不到這一點。之前的電力短缺，無論是由于經濟增長過快，或是政府無法預測電力增長，還是其它導致從1999年開始三年不上新的電力項目的深層體制性原因，最終都歸結于投資體制問題。因此，必須用改革的辦法解決影響電力發(fā)展的投資體制問題，以防止今后電力投資不足或過度。有這么多一心一意想“做大”的電力國企，政府必須控制電力投資，現(xiàn)階段就不能沒有項目審批機制。但是，可以嘗試改革“自下而上”的項目審批程序，即對“自下而上”層層政府規(guī)劃、論證和取得土地、水資源、煤炭，環(huán)境、運輸?shù)仍S可，經過政府有關部門逐級報審、等待批準直至開工建設的方式進行改革。我們可以設想讓市場和價格起更大的作用，建立“自上而下”的項目審批機制，即由中央政府委托一個專業(yè)的項目組織機構來比較準確地預測和規(guī)劃電力項目，以省為基點，配合地方政府，包括確定地點，以及土地、水資源、煤炭、運輸?shù)脑u估和規(guī)定要求，利用公開招投標的辦法確定項目投資者。一旦確定，無須再審批，建成后由政府有關部門核準運行。項目規(guī)劃應有適當?shù)摹俺�前量”，以及可以定期調整規(guī)劃。
  
　　無論“自下而上”還是“自上而下”，合理的電力投資的前提都是準確的需求預測和規(guī)劃。但是，“自下而上”會由于地方政府的投資沖動而無法做到準確地預測和規(guī)劃，“自上而下”可以比較客觀地預測和規(guī)劃�！白陨隙�下”還有其它好處：(1)由于項目組織機構不知道誰是中標者，也就失去“尋租”的機制；(2)可以建立一個公正的投資平臺，促進不同成分的投資主體進入和競爭；(3)可以使各級政府集中精力于需求預測和規(guī)劃，而不是跑項目和批項目。必須注意的是，無論“自下而上”還是“自上而下”，都是在市場缺位的情況下的不得已之舉。
  
　　準確地需求預測和規(guī)劃不容易。由于政治壓力，電力預測和規(guī)劃會受制于“追逐”短期波動而造成過度反應，即電力短缺時批太多了，過剩時又批太少了。電力規(guī)劃應該著重于避免大量過�；蚨倘钡拈L期措施，減小過剩與短缺的影響。電力是資本密集型行業(yè)，而且中國88％的電力用于生產，所以電力過剩與短缺都會帶來巨大經濟成本。然而，短缺的成本比過剩要高得多�！半娏ο刃小钡脑鲩L戰(zhàn)略要求保持一定的過剩能力以應付電力的不時之需，這對于支持中國快速穩(wěn)健的經濟增長是必要的。此外，少數(shù)幾個電力密集型行業(yè)消費了近一半的電力，這種消費結構為電力預警提供了可能。如果早期預警系統(tǒng)能夠提前兩年預警，政府就可以有充分的時間解決短缺問題或盡可能地降低短缺的影響。