隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和社會(huì)信息化需求的增加，包括固定網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)的融合，通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣電網(wǎng)的融合以及下一代網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)融合已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展主流趨勢(shì)。為適應(yīng)融合發(fā)展的需要，國(guó)際上許多國(guó)家和地區(qū)在電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體制和政策上不斷爭(zhēng)論、探索和完善，對(duì)我國(guó)推進(jìn)三網(wǎng)融合有重要啟示意義。

　　體制融合成為三網(wǎng)融合的重要組成部分

　　電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管體制可以是分立的，也可以是融合的。但體制融合已經(jīng)成為三網(wǎng)融合的重要組成部分，各國(guó)在建立和完善融合的監(jiān)管體制方面各有特色。以各國(guó)是否成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將國(guó)際上三網(wǎng)融合的監(jiān)管體制分為兩大類：一是“完全融合監(jiān)管體制”；二是“相對(duì)融合監(jiān)管體制”。

　　完全融合監(jiān)管體制

　　所謂“完全融合監(jiān)管體制”是指設(shè)立融合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)廣電和電信進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。主要分為兩類：

　　一是不區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管。數(shù)字化“模糊”了電信信號(hào)的物理屬性。數(shù)字、文字、語(yǔ)音、圖像、視頻等不同的信息類型均可變換為以二進(jìn)制為基礎(chǔ)的數(shù)字信號(hào)，在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行處理和傳輸。歐盟準(zhǔn)確完整地抓住并適應(yīng)這一特點(diǎn)，在電子通信領(lǐng)域建立起明確的監(jiān)管框架。歐盟2002年出臺(tái)了《電子通訊網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管框架》，統(tǒng)一規(guī)范電信網(wǎng)絡(luò)、有線電視網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。該框架由歐盟議會(huì)和理事會(huì)頒布的五個(gè)指令組成。截至2004年5月1日，所有歐盟成員國(guó)都將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律，適用于通過(guò)電子方式傳輸?shù)耐ㄐ欧��?wù)，包括無(wú)線與固定、數(shù)據(jù)與語(yǔ)音、互聯(lián)網(wǎng)與交換電路、廣播業(yè)務(wù)和點(diǎn)到點(diǎn)的個(gè)人通信業(yè)務(wù)。2007年，《歐盟視聽媒體業(yè)務(wù)指令》對(duì)不同網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。歐盟關(guān)于電子通信的立法宗旨是鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，為創(chuàng)新型的公司提供市場(chǎng)機(jī)會(huì)，從而最終讓消費(fèi)者享受到更低廉、更多樣、更優(yōu)質(zhì)的電信服務(wù)。在融合監(jiān)管方面，英國(guó)最為徹底。英國(guó)2003年將原來(lái)的電信管理局、無(wú)線電通信管理局、獨(dú)立電視委員會(huì)、無(wú)線電管理局、播放標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)五個(gè)機(jī)構(gòu)融合成立了統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——通信管理局(OFCOM)，全面負(fù)責(zé)電信、電視和無(wú)線電的監(jiān)管，徹底打破了信息領(lǐng)域中存在的各種壁壘，使技術(shù)和業(yè)務(wù)進(jìn)一步融合。OFCOM分為六大塊：內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)分部、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和頻譜分部、戰(zhàn)略市場(chǎng)發(fā)展分部、組織計(jì)劃發(fā)展分部、頻譜政策分部、競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)分部。從部門分類和部門職責(zé)中，基本看不出廣電和電信分塊管理的痕跡。另外，對(duì)于一些具體事務(wù)，需要兩個(gè)或幾個(gè)部門配合實(shí)施，例如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和頻譜分部和頻譜政策分部需要配合實(shí)施對(duì)頻譜的管理。在網(wǎng)絡(luò)管理方面，廣播電視和電信網(wǎng)絡(luò)都視為統(tǒng)一的電子通信網(wǎng)絡(luò)。在內(nèi)容管理方面，OF-COM董事會(huì)中的內(nèi)容委員會(huì)負(fù)責(zé)廣播內(nèi)容監(jiān)管、媒體教育，并就同時(shí)涉及內(nèi)容/文化方面和經(jīng)濟(jì)/產(chǎn)業(yè)方面的廣播事務(wù)，向董事會(huì)提供咨詢。

　　二是區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管。在統(tǒng)一機(jī)構(gòu)和框架內(nèi)，設(shè)立不同的部門對(duì)電信和廣電分別監(jiān)管。美國(guó)是全球最早實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)融合的國(guó)家。1934年，依據(jù)《1934年通信法》，美國(guó)即成立了具有綜合監(jiān)管功能的美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)。FCC監(jiān)管內(nèi)容包括公共電信、專用電信、廣播電視、無(wú)線頻率等，F(xiàn)CC的成立消除了美國(guó)通信產(chǎn)業(yè)中存在的政出多門、相互分隔的現(xiàn)象。但是，F(xiàn)CC在內(nèi)部分設(shè)不同的部門分別監(jiān)管電信業(yè)和有線電視業(yè)，具體是：電信業(yè)由有線競(jìng)爭(zhēng)局和執(zhí)行局具體監(jiān)管，廣播電視業(yè)由媒體局監(jiān)管。它們之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是通信業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)辦公室。利用有線電視網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星、廣播電視網(wǎng)絡(luò)傳輸影視節(jié)目都屬于媒體局的管轄范圍。而利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)傳輸影視節(jié)目則需要對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)界定——是有線電視服務(wù)還是信息服務(wù)，如屬于有線電視服務(wù)，仍屬媒體局監(jiān)管范圍，而屬于信息服務(wù)，則屬FCC放松監(jiān)管的范疇。

　　相對(duì)融合監(jiān)管體制

　　所謂“相對(duì)融合監(jiān)管體制”是指雖然沒有成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是能夠在法律和體制框架內(nèi)對(duì)廣電和電信有效協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展。主要分為兩類：

　　一是網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容分設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依法統(tǒng)籌發(fā)展。典型案例是法國(guó)、德國(guó)等。在法國(guó)，最高視聽委員會(huì)(CSA)是一個(gè)獨(dú)立的廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理包括公營(yíng)、私營(yíng)、全國(guó)和地方電視節(jié)目市場(chǎng)，該機(jī)構(gòu)享有政府授予的極大權(quán)力，包括人事提名、經(jīng)費(fèi)管理、政策提案、市場(chǎng)監(jiān)督、監(jiān)督懲處等。法國(guó)電信監(jiān)管局［ART，2005年7月改為電子通信與郵政監(jiān)管局(ARCEP)］是電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二者的分工是：第一，在監(jiān)管方面的分工，CSA監(jiān)管內(nèi)容，尤其是視聽業(yè)務(wù)的內(nèi)容，電信監(jiān)管局監(jiān)管(網(wǎng)絡(luò))容量和管道(頻道)。第二，從監(jiān)管職能上講，ARCEP沒有對(duì)廣播電視行業(yè)的監(jiān)管職能。但在電子通信運(yùn)營(yíng)商之間出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分歧時(shí)，不管這個(gè)網(wǎng)絡(luò)受監(jiān)管抑或沒有受監(jiān)管，ARCEP有權(quán)進(jìn)行調(diào)解監(jiān)管。

　　二是網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容分設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制框架。這類國(guó)家和地區(qū)雖然網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容監(jiān)管分立，但是考慮到信息通信和媒體行業(yè)的進(jìn)一步融合，將媒體和信息通信管理機(jī)構(gòu)置于同一政府部門管轄之下。新加坡和我國(guó)香港地區(qū)的融合監(jiān)管體制可以歸入此類。我國(guó)香港地區(qū)現(xiàn)行監(jiān)管體系將網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容監(jiān)管分離，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和內(nèi)容監(jiān)管是兩個(gè)并列的體系，在各自的體系內(nèi)擁有獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)。在內(nèi)容監(jiān)管方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是廣播事務(wù)管理局。該局的職責(zé)是根據(jù)《廣播條例》、《電訊條例》及《廣播事務(wù)管理局條例》，負(fù)責(zé)對(duì)香港持有牌照的電視及電臺(tái)廣播機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是電訊管理局，監(jiān)管的法律依據(jù)是《電訊條例》。配合《廣播條例》的修訂，該法將傳送設(shè)施的監(jiān)管完全納入電信法規(guī)。同時(shí)，工商及科技局作為兩個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同的行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)廣電及電信政策的制定及兩個(gè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。香港正進(jìn)一步推進(jìn)融合監(jiān)管，擬首先成立通訊事務(wù)管理局，然后在該局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下修訂《廣播條例》和《電訊條例》，然后統(tǒng)一協(xié)調(diào)對(duì)整個(gè)電子通信行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的《通訊條例》法律的修改。

　　政策是推進(jìn)融合的關(guān)鍵

　　監(jiān)管政策是落實(shí)三網(wǎng)融合體制的具體措施。體制與政體等國(guó)情有關(guān)，但無(wú)論是“完全融合監(jiān)管體制”，還是“相對(duì)融合監(jiān)管體制”，在具體監(jiān)管政策上都具有趨同性。另外，還有一些國(guó)家和地區(qū)雖然沒有形成融合的監(jiān)管體制，但是，為了推進(jìn)三網(wǎng)融合，也加大了三網(wǎng)協(xié)調(diào)力度，并采取了相適應(yīng)的監(jiān)管政策。國(guó)際上推進(jìn)三網(wǎng)融合最重要的三條政策：一是網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)中立；二是業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入；三是重視內(nèi)容監(jiān)管，但對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視節(jié)目?jī)?nèi)容監(jiān)管力度不同。在具體做法上，各國(guó)和地區(qū)由于體制和國(guó)情不同則各有側(cè)重。

　　確立網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)中立原則

　　無(wú)論是完全融合的監(jiān)管體制還是相對(duì)融合的監(jiān)管體制，都堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)中立原則，允許運(yùn)營(yíng)商自行選擇相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)傳播內(nèi)容。歐盟監(jiān)管框架指令認(rèn)為，無(wú)需考慮傳播內(nèi)容的種類,而將“電子通信網(wǎng)”定義為“廣播與電視網(wǎng)以及有線電視網(wǎng)、衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)、固定(電路交換和分組交換)網(wǎng)絡(luò)及互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)地面網(wǎng)和電纜系統(tǒng)在內(nèi)的電磁手段傳輸信號(hào)的其他資源。”基于這一要求，無(wú)論是建立完全融合體制的英國(guó)，還是建立相對(duì)融合體制的法國(guó)、德國(guó)等歐盟國(guó)家都已經(jīng)將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律。但歐盟各國(guó)具體做法略有區(qū)別。我國(guó)香港地區(qū)在修訂《廣播條例》和《電訊條例》時(shí)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的監(jiān)管也進(jìn)行了統(tǒng)一梳理，將原來(lái)屬于《廣播條例》規(guī)范范圍的廣電網(wǎng)絡(luò)設(shè)施納入《電訊條例》進(jìn)行規(guī)范，從而確定了網(wǎng)絡(luò)及技術(shù)中立的內(nèi)容監(jiān)管原則。

　　業(yè)務(wù)上允許雙向進(jìn)入

　　業(yè)務(wù)融合是三網(wǎng)融合的表現(xiàn)形式。很多國(guó)家和地區(qū)，在原屬于電信企業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)和原屬于廣電企業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)層面已經(jīng)允許電信與廣電的雙向進(jìn)入。其中，對(duì)電信業(yè)采取促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)開放的放寬準(zhǔn)入辦法，但對(duì)進(jìn)入廣電業(yè)的準(zhǔn)入相對(duì)嚴(yán)格一些。從立法上來(lái)看，分兩種情形：

　　一是立法明確規(guī)定雙向進(jìn)入，同時(shí)對(duì)電信業(yè)采取競(jìng)爭(zhēng)開放監(jiān)管辦法，對(duì)廣電業(yè)的準(zhǔn)入相對(duì)嚴(yán)格一些。如美國(guó)1996年《電信法》修改后，允許電信運(yùn)營(yíng)商與有線電視運(yùn)營(yíng)商相互進(jìn)入，經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)無(wú)需獲得許可，經(jīng)營(yíng)有線電視業(yè)務(wù)需要獲得許可。產(chǎn)業(yè)間的雙向進(jìn)入只是三網(wǎng)融合的一個(gè)前提條件。美國(guó)的有線電視公司和電信運(yùn)營(yíng)商都可以提供話音、數(shù)據(jù)和視頻業(yè)務(wù)。但由于本地特許制度的存在，電信運(yùn)營(yíng)商提供有線電視業(yè)務(wù)需要獲得地方政府的本地許可證。2006年12月，F(xiàn)CC修訂了本地特許制度，消除了進(jìn)入本地電視市場(chǎng)的障礙，改善了電信公司開展IPTV的大環(huán)境。英國(guó)《2003年通信法》對(duì)于經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)實(shí)行一般授權(quán)制，申請(qǐng)電信業(yè)務(wù)不需要許可證，而經(jīng)營(yíng)廣播電視業(yè)務(wù)需要許可證。我國(guó)香港《電訊條例》和《廣電條例》都允許電信與廣電運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入對(duì)方市場(chǎng)。

　　二是有的國(guó)家和地區(qū)雖然沒有明確的法律規(guī)定，但實(shí)踐中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)雙向進(jìn)入。例如，德國(guó)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容分別管理的體制，網(wǎng)絡(luò)由聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管局管理，內(nèi)容由各州獨(dú)立媒體管理局監(jiān)管，而對(duì)既涉及網(wǎng)絡(luò)，又涉及內(nèi)容的三網(wǎng)融合問(wèn)題，聯(lián)邦和州政府都沒有專門的法律規(guī)定，但無(wú)論是廣播公司還是電信運(yùn)營(yíng)商都在經(jīng)營(yíng)融合業(yè)務(wù)。

　　值得一提的是：在對(duì)融合性業(yè)務(wù)形態(tài)的監(jiān)管方面，廣電企業(yè)和電信企業(yè)都可以經(jīng)營(yíng)。但不同的國(guó)家和地區(qū)對(duì)其采取了不同的監(jiān)管措施。有的國(guó)家和地區(qū)制訂了統(tǒng)一的融合類業(yè)務(wù)監(jiān)管法律。例如，加拿大1999年頒布《新媒體豁免令》，將“新媒體”定義為“利用互聯(lián)網(wǎng)傳播廣播電視的媒體”，并規(guī)定利用互聯(lián)網(wǎng)傳播廣播電視(IPTV)可以免于申請(qǐng)?jiān)S可證。日本2002年出臺(tái)了《電信業(yè)務(wù)廣播法》，保證了通過(guò)電信寬帶網(wǎng)絡(luò)順利傳輸電視節(jié)目，推動(dòng)了IPTV業(yè)務(wù)的發(fā)展。而德國(guó)、新加坡等國(guó)家將IPTV等融合性業(yè)務(wù)作為廣播業(yè)務(wù)監(jiān)管，適用于廣電法律，但是允許電信企業(yè)經(jīng)營(yíng)。例如，德國(guó)電信的寬帶DSL可以接收電視節(jié)目，并且已經(jīng)獲得通過(guò)IPTV現(xiàn)場(chǎng)直播足球超級(jí)聯(lián)賽的許可。

　　對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視節(jié)目?jī)?nèi)容監(jiān)管力度不同

　　各國(guó)和地區(qū)普遍重視內(nèi)容監(jiān)管，并有一些共同的價(jià)值取向，例如關(guān)注個(gè)人隱私權(quán)和未成年人保護(hù)等等。同時(shí)，由于意識(shí)形