在“二次調(diào)控”進(jìn)行得如火如荼的時候，中央與地方之間關(guān)系正在悄然變化：先是實(shí)施國家土地監(jiān)察制度，向全國分派9個土地監(jiān)察局；后是環(huán)保總局向全國派出11個常設(shè)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)；此外，1994年財稅體制改革下放給地方政府的土地出讓金也被納入了預(yù)算內(nèi)，擬從資金上約束地方政府“賣地生財”的沖動。種種跡象表明，1978年以來“放權(quán)讓利”式改 革思路正在發(fā)生改變，中央政府正在收緊控制之手。

　　這里一個至為關(guān)鍵的是國家“追趕”戰(zhàn)略問題。建國以來，我國一直處于傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“趕超”階段，先是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下中央政府主導(dǎo)的投資追趕，后是改革開放后在“放權(quán)讓利”的大思路下利用和依靠地方政府的積極性和分散創(chuàng)新智慧進(jìn)行追趕，始終沒有擺脫投資驅(qū)動型的路子。這種戰(zhàn)略的核心特征是由政府利用行政動員的高效率替代市場配置資源，通過快速的投資驅(qū)動，達(dá)到國家之間的趕超目的。無論是由中央政府主導(dǎo)還是由地方政府主導(dǎo)的“趕超”，實(shí)際上都存在一個本質(zhì)缺陷，即政府與市場之間的界限是模糊不清的，主要表現(xiàn)在兩個方面：政府出于追趕目的直接或間接進(jìn)行競爭性投資；政府利用產(chǎn)權(quán)界定模糊的資源(如農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán))打著“經(jīng)營城市”的旗號大肆進(jìn)行城市化擴(kuò)張。因此，要處理好政府之間(無論是縱向的還是橫向的)關(guān)系問題，首先必須處理好政府與市場之間的關(guān)系問題。

　　政府與市場之間的關(guān)系實(shí)際上是一個排他性產(chǎn)權(quán)的界定問題。如果產(chǎn)權(quán)問題沒有解決好，政府間問題不可能得到有效的解決。在一個相對“軟化”的產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境中，所謂的集權(quán)與分權(quán)，實(shí)際上只是決定了誰(是中央政府還是地方政府)有權(quán)力來配置本應(yīng)由市場自發(fā)配置的那部分資源；而所謂的政府之間競爭也只能是加劇對“公地”資源的攫取和濫用。因此，必須首先“硬化”產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境，劃清政府與市場之間的界限，然后再來規(guī)范政府間關(guān)系，這也是轉(zhuǎn)變政府職能(由“建設(shè)型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變)和經(jīng)濟(jì)增長方式(由“投資驅(qū)動型”向“內(nèi)需拉動型”)轉(zhuǎn)變的制度性前提條件。

　　結(jié)合當(dāng)前的調(diào)控形勢和中央派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)增多的跡象，能夠做出這樣一個歷史性判斷：中國已經(jīng)處于漸進(jìn)式改革路徑的戰(zhàn)略性拐點(diǎn)。這一拐點(diǎn)實(shí)際上就是由“放權(quán)讓利式”改革方式轉(zhuǎn)向以明晰產(chǎn)權(quán)、“硬化”產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境為主的改革方式的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，其標(biāo)志是政府通過投資驅(qū)動經(jīng)濟(jì)高速增長的國家追趕戰(zhàn)略逐步歷史性淡出。從這個角度看，《物權(quán)法》的出臺具有特殊的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。從地方政府手中上繳的權(quán)利不應(yīng)該重新交回中央政府有關(guān)部門手中，而是應(yīng)通過明晰產(chǎn)權(quán)的方式直接界定給市場，由此中國將進(jìn)入制度變遷的新階段：即伴隨著排他性產(chǎn)權(quán)的日益清晰，制度創(chuàng)新的主體由政府過渡為市場微觀主體。

　　值得注意的是，中西部相對落后地區(qū)的制度演進(jìn)是逐步“嬗變”還是人為“突變”，對此要采取謹(jǐn)慎態(tài)度。盡管東部沿海地區(qū)地方政府通過投資快速驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的歷史性任務(wù)已基本完成，但是中西部某些落后地區(qū)才剛剛起步。從最近幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢看，我國不但存在產(chǎn)業(yè)由東向西進(jìn)行梯度轉(zhuǎn)移的問題，在觀念和政府行為模式上也存在梯次傳播和學(xué)習(xí)的過程，因此處理中央與地方之間的關(guān)系既不能搞全國性的“一刀切”，也不能因為遷就部分落后地區(qū)而人為容忍重演已“過時”的制度變遷模式�？尚械淖龇ㄊ峭ㄟ^西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略，由國家從政策和財政投向上向中西部地區(qū)傾斜，重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而在發(fā)展理念以及中央與地方關(guān)系的處理上，中西部要做一些必要跨越和提前對接。

　　政府投資驅(qū)動型追趕戰(zhàn)略的結(jié)束，并不意味著國家追趕戰(zhàn)略的結(jié)束，而是標(biāo)志著國家戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。對此，國家“十一五”規(guī)劃有明確的表述：“立足增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力推動發(fā)展，把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為國家戰(zhàn)略，促使經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠資金和物質(zhì)要素投入帶動向主要依靠科技進(jìn)步和人力資本帶動轉(zhuǎn)變”。

　　當(dāng)建立在排他性產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的微觀主體成為制度變遷的“第一行動集團(tuán)”時，我國的制度變遷方式最終會向與市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求相一致的需求誘致性方向轉(zhuǎn)變。在這種模式下，市場成為制度變遷的主導(dǎo)驅(qū)動力，中央與地方政府完全在公共服務(wù)的框架內(nèi)通過法律調(diào)整財權(quán)和事權(quán)，這才是歷史發(fā)展的方向。