“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。”國務院總理溫家寶政府工作報告中關于保護耕地的闡述，在代表委員中引起強烈反響。他們紛紛表示，各地各部門必須堅決實行最嚴格的土地管理制度，絕不能讓耕地紅線形同虛設。 在寧夏永寧縣望遠鎮(zhèn)，一塊耕地被當?shù)刂扑帍S堆放的藥渣污染后變?yōu)閺U田（2006年11月12日攝）。 新華社發(fā)

    2006年全國耕地面積為18.27億畝,比上年度末縮減了460.2萬畝;國務院要求18億畝耕地數(shù)必須保持到2020年。

    國土資源部最新公布的2006年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2006年10月31日，全國耕地面積為18.27億畝，比上年度末縮減了460.2萬畝，人均耕地減至1.39畝。

    溫家寶總理在今年的政府工作報告中強調(diào)，在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤；并特別指出，一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。

    目前來看，按照中央要求守住紅線的壓力似乎又加大了。

    階段性規(guī)劃一退再退

    統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近二十多年來，我國耕地數(shù)量呈現(xiàn)不斷減少態(tài)勢。1986～1995年間，僅建設占地便使耕地減少1.45億畝，相當于韓國耕地總量的4倍。1996～2006年間凈減少1.23億畝，平均每年凈減少1230萬畝。

    盡管我國實行了最嚴格的耕地保護政策，凍結(jié)審批、嚴查、垂直管理、建立土地督察制度，但耕地保有規(guī)劃屢被打破。以1996年為基期的第二輪全國土地利用總體規(guī)劃曾確定，2000年的耕地保有量為19.4億畝，2010年的耕地保有量要控制在19.2億畝。而剛到2000年，全國耕地保有量就減少到19.2365億畝，突破“底線”1635萬畝；在此情形之下，在“十五”開局之年，2010年保有19.2億畝耕地的目標被迫“提前”到2005年，結(jié)果到2005年，全國耕地只剩下18.31億畝；到2006年，再減少到了18.27億畝，直逼18億畝耕地保有量這一紅線。

    據(jù)國土資源部中國土地勘測規(guī)劃研究院副院長謝俊奇介紹，18億畝這個數(shù)字是經(jīng)過有關部門科學測算過的。預計到2020年，中國人口有可能達到16億，考慮到我國的人均消耗糧食量、耕地質(zhì)量，以及平均畝產(chǎn)等要素，要保障糧食安全，18億畝是一個底線，絕不能突破。

    正因如此，原本計劃在2006年下半年出臺的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2006年9月第149次國務院常務會議作出了暫緩批準的決定。謝俊奇表示，“原來規(guī)劃做的是到2010年保持18億畝耕地的要求，現(xiàn)在國務院要求這一耕地數(shù)保持到2020年�！边@意味著自2007年到2020年，耕地最大凈減少量不能超過2700萬畝，即年均不到200萬畝。如果對照剛剛公布的2006年全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果明細：建設占用耕地387.8萬畝、災毀耕地53.8萬畝、生態(tài)退耕509.1萬畝、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地60.3萬畝，這四項影響耕地數(shù)量的主要因素共減少耕地1011萬畝；同期土地整理復墾開發(fā)補充耕地550.8萬畝，補充與減少耕地相抵，全國耕地面積比上年度末凈減少460.2萬畝，盡管2006年的耕地凈減少量已經(jīng)降至“十五”期間年均凈減少耕地量的1/4，但要守住紅線，今后14年的耕地減少量還需要在此基礎上減半。同時，還需確保國家仍將保持較快增長勢頭的經(jīng)濟發(fā)展的合理用地需求。

    “退耕還林”成為耕地減少重要因素

    對于空前艱巨的耕地保護任務，國土資源部規(guī)劃司負責人表示，必須在18億畝必保的基點上把握好新的平衡。

    例如退耕還林總量和節(jié)奏的調(diào)整。國土資源部有關人員指出，在影響耕地數(shù)量的四大因素（建設占用、災毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地）中，退耕還林已經(jīng)成為影響耕地保護的最主要因素之一，即便是在退耕還林數(shù)大大減少的2006年，退耕還林減少耕地數(shù)量仍占了全年耕地減少數(shù)量的一半。

    據(jù)國家林業(yè)局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，退耕還林工程從1999年實施以來，截至2005年底，全國累計完成退耕還林任務3.44億畝，其中退耕地造林1.35億畝，這一數(shù)字遠大于1996～2006年間1.23億畝的耕地凈減少數(shù)。

    而2006年全國耕地面積凈減少數(shù)量下降到460.2萬畝，耕地凈減少勢頭趨緩，國土資源部地籍司有關負責人指出，也正是因為生態(tài)退耕面積的大幅下降——2006年全國生態(tài)退耕面積509.1萬畝，比“十五”年均退耕1613萬畝減少了68%。整體來看，這位負責人認為，生態(tài)退耕減少耕地面積大且不能得到有效補充，是耕地減少的主要因素。

    正因為此，在呈送國務院的2006年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果報告中，明確指出“如何合理安排好退耕還林計劃，將是確保不越過18億畝耕地這條紅線面臨的突出問題”。

    盡管2006年的退耕還林數(shù)量已經(jīng)因為保護耕地而大量減少，但這似乎并沒在上下形成共識。在今春“兩會”上，一位西部省區(qū)代表指出，近幾年在全國糧食單產(chǎn)下降、總產(chǎn)量下降15.9%的情況下，在退耕還林主戰(zhàn)場的西部地區(qū)糧食畝產(chǎn)卻有所上升，總產(chǎn)量僅下降6.3%，一些地方還實現(xiàn)了減地不減收。

    針對國家因糧食問題調(diào)整退耕還林的做法，有代表并不認同，認為退耕還林任務不但不能減少，還得加大點力度才行。

    對此，謝俊齊認為，也許單獨來看，生態(tài)退耕或者農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地，都有其合理性，但在生態(tài)恢復和保護耕地方面，有關部門需進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考慮。

    國土資源部咨詢研究中心副主任劉文甲指出，退耕還林、還草中，有多少耕地是沒有必要退的，這個問題應當引起關注。

    他認為，生態(tài)環(huán)境建設是利國利民的大好事，但是，對在生態(tài)環(huán)境建設以及對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中放棄大量耕地的做法有異議。他說，在執(zhí)行政策的過程中，把這兩者與保護耕地對立起來是不對的。

    在他看來，種田比較效益低是事實，但解決問題的思路應當是積極找措施想辦法，怎樣讓種地的效益別那么低，而不是犧牲耕地。生態(tài)建設和環(huán)境綠化、美化，也不應當與耕地保護目標的實現(xiàn)相悖。

    謝俊齊認為，經(jīng)過“十五”期間大規(guī)模的退耕還林，在“十一五”期間，可能會保持平均每年幾百萬畝的退耕量，再之后，就不應該再大規(guī)模退耕。更多的精力應該投入到保證退耕的質(zhì)量，鞏固退耕的成果上去。

    近幾年退耕還林增加的3億多畝的林草植被，絕大多數(shù)仍是幼林、未成林，如果管護不好，存活率將難以保證。尤其是西北地區(qū)，自然條件差，干旱少雨，樹木一般難存活，謝俊齊建議，應該完善后期管護制度，建立長效機制。

    在“退耕還林”成為耕地減少重要因素的當前，如何協(xié)調(diào)生態(tài)保護、土地使用效率及耕地保有底線之間的關系，便顯得至關重要。

    警惕土地違法向中西部轉(zhuǎn)移

    除了退耕還林的影響，謝俊齊提醒說，在目前的政府考核和財政等制度沒有得到根本改變之前，地方政府為追求政績與財政收入增長促使投資高增長的沖動依然很高。預計去年各地違規(guī)上新項目的問題仍可能在今年延續(xù)，這不但將使得中央調(diào)控措施的效果打折扣，還會危及耕地保護。

    2006年，國務院對土地違法繼續(xù)保持高壓態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，全年部省兩級直接立案公開查處的力度明顯加大，共收繳土地15萬畝。此外，還多次開展專項行動，重點查處了違反土地利用總體規(guī)劃和國家產(chǎn)業(yè)政策批地、非法占用耕地等違法用地行為。但令人憂慮的是，盡管采取了各種措施，違法用地仍數(shù)量較大。

    此次公布的2006年土地利用變更調(diào)查顯示，2006年當年建設占用耕地面積中未批先建的有55萬畝，數(shù)量仍然可觀。

    一些地方政府尤其是市、縣政府為招商引資、出政績，背后支持、默許土地違法的現(xiàn)象仍然存在。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶指出，2006年全國發(fā)現(xiàn)的土地違法行為及立案查處的土地違法案件，無論從案件數(shù)量，還是涉及的面積，都較2005年有大幅度上升。而且，其中查處的當年新發(fā)生違法行為、當年發(fā)生立案的案件及其所涉及的土地面積，上升幅度更大。全年共發(fā)現(xiàn)土地違法行為13萬多件，涉及土地面積近150萬畝。

    謝俊齊指出，還要警惕當前土地違法出現(xiàn)的“梯度西進”新動向。一些較大規(guī)模的違法用地隨著一些工業(yè)項目向中西部轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，一些中西部地區(qū)盲目照搬東部的做法，為了上項目不惜亂占濫用耕地。一些地方政府在沒有土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的情況下，擅自向開發(fā)商承諾提供大量土地進行成片開發(fā)，有的一個協(xié)議就提供四五十平方公里的土地。

    對部分城市的執(zhí)法檢查結(jié)果印證了謝俊齊的擔心。近幾年東部部分城市違法用地面積占新增建設用地面積的5%～10%左右，而中西部地區(qū)部分城市違法用地面積占新增建設用地面積的50%左右。

    開源節(jié)流確�！凹t線”

    盡管保衛(wèi)耕地任務很艱巨，但謝俊齊認為，不能眼睛只盯著耕地，應該從內(nèi)部挖潛、加強土地整理等方面著眼，既要節(jié)流，還要開源，逐步建立起集約節(jié)約利用土地的機制。

    首先，從土地整理來看，據(jù)國土資源部頒布實施的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》，確定全國土地開發(fā)整理補充耕地的潛力為2.01億畝。2006年，耕地減少趨緩，與通過土地整理復墾開發(fā)補充了550.8萬畝耕地密不可分。而整個“十五”期間，全國補充耕地2140萬畝，超過了建設占用耕地和災毀耕地（耕地減少的四大因素之二）之和，確保了耕地總量沒有因建設占用而虧減。如果再加上“十一五”期間退耕還林規(guī)模不再持續(xù)“十五”期間的退耕規(guī)模的話，守住紅線的壓力將大為減輕。

    其次，從內(nèi)部挖潛來看，據(jù)致公黨中央在今年“兩會”的提案，全國共有各類閑置土地合計395萬畝，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地總量的7.8%。而據(jù)估算，我國城鎮(zhèn)土地也至少還有40%的潛力。我國農(nóng)村人均居民點用地218平方米，遠遠高于國家規(guī)定的150平方米的上限。各地工業(yè)園區(qū)、國家重點建設項目和大大小小的工礦企業(yè)用地，也有內(nèi)涵挖潛的巨大空間。

    第三，從嚴把土地閘門，行政執(zhí)法來看，國土資源部已經(jīng)設計了一系列新政策來保護耕地，規(guī)范土地管理，最大程度地減少因用地行為導致的耕地減少。據(jù)報道，2006年1～11月，國家清理出一大批違規(guī)用地項目。全國立案7.74萬件，涉案面積89.4萬畝，同比增加了78.2%。

    國土資源部有關負責人表示，2007年將按照《省級人民政府耕地保護責任目標考核辦法》要求，對各省（區(qū)、市）當年耕地保護責任目標履行情況實行檢查，嚴格落實土地管理和耕地保護責任制。（文/《瞭望》新聞周刊記者唐敏）