“十一五”期間，我國要實(shí)現(xiàn)耕地保有量保持1.2億公頃的目標(biāo)，必須“開展農(nóng)村土地整理，調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)布局，控制農(nóng)村居民點(diǎn)占地，推進(jìn)廢棄土地復(fù)墾”——

　　2006年10月7日，重慶市云陽縣黃石鎮(zhèn)“移土培肥”工地，當(dāng)?shù)匕傩赵谶M(jìn)行覆土造地。三峽庫區(qū)“移土培肥”是目前我國規(guī)模最大的土地遷移、開發(fā)整理項(xiàng)目。 饒國君攝(中經(jīng)網(wǎng)供圖)

　　多年的實(shí)踐已經(jīng)證明，通過土地整理，可以有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；可以有效改善土地利用格局，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收；可以有效改變農(nóng)村面貌，提高農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量；可以有效改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村景觀，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)和諧發(fā)展。在新的形勢下，作為促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要手段，土地整理必將大有可為。

　　什么是土地整理

　　土地整理是一個(gè)廣義的概念。從性質(zhì)上分，土地整理包括土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)，也就是土地整理的三個(gè)基本途徑。土地整理是指為改變地塊零散、插花狀況，改良土地、提高土地利用率、生產(chǎn)率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和改善環(huán)境，而采取的一整套合理組織土地利用、調(diào)整土地權(quán)屬的綜合措施。土地復(fù)墾是指對廢棄地采取整治措施，使其恢復(fù)到可利用狀態(tài)的活動(dòng)。廢棄地指因生產(chǎn)、建設(shè)活動(dòng)挖損、塌陷、壓占(生活垃圾和建筑廢料壓占)、污染或自然災(zāi)害損毀等原因而造成的目前不能利用的土地。土地開發(fā)是指對未利用地或利用效率低下的土地，通過工程、生物或綜合的措施，使其成為可利用的和(或)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益較高的土地的過程。

　　我國的土地整理工作具有以下基本特征。

　　第一，有法可依。一是國家法律對土地整理工作提出了明確要求�！锻恋毓芾矸ā返谒氖�一條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)土地整理�？h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地�！倍�是基本建立了土地開發(fā)整理規(guī)劃體系。全國土地開發(fā)整理規(guī)劃已于2003年編制完成并予以實(shí)施；省、市、縣級(jí)土地開發(fā)整理規(guī)劃基本完成編制和評(píng)審工作，初步形成了國家、省、市、縣四級(jí)土地利用總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃相銜接的規(guī)劃體系。

　　第二，內(nèi)容綜合目標(biāo)多元。土地整理是對田、水、路、林、村的綜合整治。田，泛指農(nóng)用地，重點(diǎn)是基本農(nóng)田，整治的內(nèi)容包括田塊歸并、田面平整、土壤改良等；水，主要是農(nóng)田水利，解決好農(nóng)田的灌溉和排水問題，使田變成旱澇保收田；路，主要指田間道路，也包括村莊道路，通過道路配套改善農(nóng)業(yè)交通條件；林，是指以農(nóng)田防護(hù)林為主的農(nóng)田防護(hù)工程，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)建生態(tài)屏障；村的整治，既包括宅基地整理，退宅還耕，也包括村莊治理，改善村容村貌。土地整理內(nèi)容的綜合性決定了其目標(biāo)的多元化。最基礎(chǔ)的層面是增加有效耕地面積；其上是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力；再上是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；又上是改善農(nóng)村生活基礎(chǔ)條件，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。

　　第三，尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。土地整理前后農(nóng)民的利益格局發(fā)生了變化，需對土地權(quán)屬進(jìn)行重新調(diào)整劃分。權(quán)屬調(diào)整的基本原則是充分尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保證農(nóng)民承包土地面積不減少，質(zhì)量不降低，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民的切身利益。

　　第四，資金取之于土用之于土。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、土地出讓金等是土地整理的主要資金渠道。這些資金來自于實(shí)施城市和工業(yè)理性發(fā)展之土地占用，用之于農(nóng)村土地整理，可以說是“取之于土、用之于土”。因此，土地整理是落實(shí)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”方針的一項(xiàng)重要舉措。

　　土地整理意味著什么

　　第一，土地整理是解決土地利用中存在問題的重要措施。我國農(nóng)村地區(qū)當(dāng)前土地利用中存在的問題可以概括為以下幾方面：一是土地破碎度比較高。根據(jù)有關(guān)資料，1999年我國地塊平均面積為0.087公頃，戶均6.1個(gè)地塊，戶均0.53公頃。土地破碎則難以進(jìn)行規(guī)�；�經(jīng)營。二是田坎、道路、溝渠密度大，占地多。據(jù)全國土地資源調(diào)查，我國田坎面積達(dá)1.87億畝，超過集約化中等水平國家1倍以上；溝渠0.73億畝，超過集約化中等水平國家1.5倍以上；田間道路估計(jì)有1億畝，超過2倍以上。三是農(nóng)村集體建設(shè)用地布局不合理，利用粗放。我國村鎮(zhèn)建設(shè)用地總量是城市建設(shè)用地總量的4.6倍，農(nóng)村居民點(diǎn)用地高達(dá)164萬平方公里，人均用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)。四是廢棄土地復(fù)墾率低。據(jù)調(diào)查，全國因工礦生產(chǎn)建設(shè)挖損、塌陷和壓占廢棄的土地約400萬公頃，復(fù)墾可補(bǔ)充耕地的潛力約153萬公頃。目前我國廢棄土地復(fù)墾率僅占4%左右，而美國、澳大利亞復(fù)墾率已達(dá)85%以上。土地利用中存在的上述種種問題決定了我國土地整理潛力巨大，任重道遠(yuǎn)。

　　第二，土地整理是解決農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施投入不足問題的重要途徑。農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是目前我國農(nóng)業(yè)投入方面的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。土地整理則是國家直接出資建設(shè)農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)重要途徑。2005年、2006年連續(xù)兩個(gè)中央一號(hào)文件都明確提出土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)安排的土地開發(fā)整理項(xiàng)目，都要將小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)作為重要內(nèi)容，財(cái)政部、國土資源部等相關(guān)部委對此做出了具體部署。

　　第三，土地整理是補(bǔ)充耕地促進(jìn)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的重要手段。農(nóng)村發(fā)展的基本任務(wù)是振興農(nóng)業(yè)，保護(hù)耕地尤其是保護(hù)基本農(nóng)田，就成了新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)�？鄢�生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整兩大因素影響，“十五”期間基本實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)目標(biāo)(調(diào)整目標(biāo)值：18.26億畝，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)值：18.31億畝)，其中土地整理作為補(bǔ)充耕地的惟一手段，其貢獻(xiàn)率為1%強(qiáng)。但這個(gè)1%強(qiáng)，說明了兩個(gè)概念：一是由于有了土地整理，建設(shè)用地零增長是可以實(shí)現(xiàn)的。不整理，就沒有用地；不節(jié)地，就沒有用地。二是由于有了土地整理，耕地保護(hù)目標(biāo)是有希望實(shí)現(xiàn)的。不整理，耕地只會(huì)減少；不節(jié)地，耕地過多減少趨勢難以根本扭轉(zhuǎn)。同時(shí)，在整理中建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，使基本農(nóng)田有量有質(zhì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力得到提高，是基本農(nóng)田保護(hù)和土地整理事業(yè)的新思路。可以說，土地整理是耕地保護(hù)策略由單純數(shù)量保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)管護(hù)相結(jié)合轉(zhuǎn)變的助推器。

　　第四，土地整理是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要支撐。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要始終把發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力放在第一位，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，特別是穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，持續(xù)增加農(nóng)民收入。而提高糧食生產(chǎn)能力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收是土地整理最重要的目標(biāo)，因此，大力開展土地整理是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要選擇。國外一些以土地整理促農(nóng)村發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)也很值得我們借鑒。中德合作的山東省青州市南張樓村“土地整理、村莊革新”項(xiàng)目就是以土地整理促農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)典范。該項(xiàng)目以“改善村民的環(huán)境條件、改善村民的勞動(dòng)條件、改善村民的生活條件”為目的，引入德國土地整治規(guī)劃、現(xiàn)代化農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，經(jīng)過10余年的實(shí)施建設(shè)，取得了很大成績。這種模式對于我國鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)小康和農(nóng)村現(xiàn)代化，都具有積極的借鑒意義。南張樓項(xiàng)目作為一種模式，順應(yīng)了我國當(dāng)前一部分地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的要求，給社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)留下了許多難得的啟示，并將對我國未來農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

　　新時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)

　　“十一五”規(guī)劃綱要要求“開展農(nóng)村土地整理，調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)布局，控制農(nóng)村居民點(diǎn)占地，推進(jìn)廢棄土地復(fù)墾。”根據(jù)中央關(guān)于土地整理的有關(guān)精神，國土資源部對新時(shí)期土地整理工作提出了新要求：一是必須緊緊圍繞耕地保護(hù)新目標(biāo)開展土地整理。這個(gè)新目標(biāo)，就是“十一五”期間，我國耕地保有量保持1.2億公頃的約束性指標(biāo)；二是必須緊緊圍繞新農(nóng)村建設(shè)開展土地整理；三是必須緊緊圍繞重點(diǎn)地區(qū)開展土地整理，就是土地整理要向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)傾斜，向土地開發(fā)整理重大工程傾斜。

　　新時(shí)期土地整理要實(shí)現(xiàn)“五個(gè)結(jié)合”：一是與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，消除土地利用不合理因素，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化創(chuàng)造條件；二是與農(nóng)村水電、道路等生產(chǎn)條件改善相結(jié)合，將小型農(nóng)田水利建設(shè)作為重要內(nèi)容，增強(qiáng)耕地排灌和防災(zāi)減災(zāi)能力，增加基本農(nóng)田的有效灌溉面積；三是與特色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合，因地制宜進(jìn)行工程規(guī)劃和設(shè)計(jì)；四是與提高耕地質(zhì)量相結(jié)合，充分利用建設(shè)占用耕地剝離的耕作層土壤；五是與遷村并點(diǎn)、生態(tài)保護(hù)等生活條件改善相結(jié)合。

　　新形勢下土地整理的任務(wù)更加繁重，責(zé)任更加重大，前景更加廣闊。一是大力開展基本農(nóng)田整理。全面落實(shí)國務(wù)院提出的基本農(nóng)田保護(hù)“總量不減少，用途不改變，質(zhì)量不降低”的要求，“以建設(shè)促保護(hù)”，將基本農(nóng)田整理作為土地整理的重點(diǎn)�；�本農(nóng)田整理將是加強(qiáng)基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高基本農(nóng)田質(zhì)量、改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件的主要手段。通過整理，糧食生產(chǎn)能力能夠提高10%以上。

　　二是加快推進(jìn)土地復(fù)墾。應(yīng)盡快完善土地復(fù)墾管理工作的有關(guān)政策，加快推進(jìn)土地復(fù)墾工作。復(fù)墾后的土地應(yīng)優(yōu)先用于種植、林果、畜牧、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，集體土地經(jīng)過國家征收，可以作為旅游、工業(yè)等建設(shè)用地。

　　三是穩(wěn)步開展農(nóng)村宅基地整理。我國農(nóng)村居民點(diǎn)用地利用率低，粗放利用十分嚴(yán)重，這種土地利用狀況難以適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。通過合理規(guī)劃，對現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)逐步實(shí)施遷村并點(diǎn)、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，全國可以增加有效耕地約286萬公頃。開展農(nóng)村宅基地整理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用、改善農(nóng)村人居環(huán)境、減少建設(shè)占用耕地、實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的根本出路。

　　四是適度開發(fā)宜農(nóng)未利用地。全國共確定了6個(gè)土地開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，涉及115個(gè)縣市區(qū)，土地開發(fā)補(bǔ)充耕地的總潛力約233.33萬公頃(3500萬畝)。土地開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域包括：東部沿海灘涂區(qū)，河套銀川平原區(qū)，滇中地區(qū)，甘肅疏勒河流域和沿黃灌區(qū)，新疆伊犁河谷地—南北疆山麓綠洲區(qū)，川西南地區(qū)。土地開發(fā)要做好調(diào)查評(píng)價(jià)、論證，充分考慮水資源條件和灌溉條件，在確保不破壞并有利于改善生態(tài)環(huán)境的前提下進(jìn)行，禁止毀林開荒、陡坡開墾、亂墾草場和破壞天然濕地。

　　五是積極實(shí)施土地開發(fā)整理重大工程。《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》提出在規(guī)劃期內(nèi)依托土地開發(fā)整理重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)組織實(shí)施七項(xiàng)重大工程，包括糧食主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田整理工程、重點(diǎn)煤炭基地土地復(fù)墾工程、三峽庫區(qū)移民安置土地開發(fā)整理工程、西部生態(tài)建設(shè)地區(qū)農(nóng)田整治工程、新疆伊犁河谷地土地開發(fā)工程、“五縱七橫”公路沿線土地復(fù)墾整理工程、“南水北調(diào)”水利工程沿線土地整理工程。目前作為國家投資土地開發(fā)整理重大工程項(xiàng)目進(jìn)行管理的三峽庫區(qū)“移土培肥工程”已經(jīng)全面啟動(dòng)。通過實(shí)施重大工程，補(bǔ)充耕地不少于97.33萬公頃(1460萬畝)，占規(guī)劃總目標(biāo)的36%。

　　當(dāng)前要抓好三項(xiàng)工作

　　新時(shí)期搞好土地整理，當(dāng)前迫切需要抓好工作： 一是科學(xué)規(guī)劃。實(shí)踐證明，只有充分發(fā)揮規(guī)劃的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)作用，才能從根本上處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、局部與全局的關(guān)系，才能有力地促進(jìn)土地整理健康、有序地發(fā)展。要做好土地開發(fā)整理規(guī)劃的修編工作，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，形成完整的國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)土地開發(fā)整理規(guī)劃體系。

　　二是加快立法，盡快制訂《土地整理?xiàng)l例》。依法合理用地，首先是依法，其次是合理；首先要有法，然后才依法。土地整理作為補(bǔ)充耕地、促進(jìn)土地節(jié)約集約合理利用的重要舉措，也要有法可依。要充分借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，立足現(xiàn)實(shí)，著眼未來，盡快制定適合我國國情的土地整理法律法規(guī)，為土地整理事業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。

　　三是建立穩(wěn)定的資金投入渠道。要堅(jiān)決落實(shí)政府各類土地收益用于“三農(nóng)”的規(guī)定，充分利用好新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分、耕地開墾費(fèi)及土地復(fù)墾費(fèi)、耕地占用稅等四方面資金，并嚴(yán)格收繳，嚴(yán)格按規(guī)定用途整合使用，加強(qiáng)督查，使之成為政府支持土地整理、支撐新農(nóng)村建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的資金源泉。