生意社9月28日訊　近年來，重要法律草案公開征求民眾意見，已成為一種“慣例”和“時(shí)尚”，比如，令人印象深刻的物權(quán)法�，F(xiàn)下的食品安全法，又是一例。毫無疑問，作為新一屆全國人大常委會(huì)向社會(huì)全文公布、廣泛征求意見的第一部法律草案，食品安全法一旦獲得通過正式出臺(tái)，雖然不可能立即杜絕食品安全出現(xiàn)的各種問題，但意味著中國食品安全將從此走上更加良性的發(fā)展道路。

    然而，這部繼食品衛(wèi)生法經(jīng)反復(fù)修改及更名后提交的議案，仍然存在一些爭(zhēng)議較大、頗需關(guān)注的重要問題：

    最為關(guān)鍵的，就是應(yīng)不應(yīng)當(dāng)推行“軟法”，以構(gòu)建統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。軟法是一種非典型意義的法。相對(duì)于硬法以事后制裁為特征，軟法通過政策、原則確立行為的底線規(guī)則，具有事先預(yù)防的特點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)說，正在審議的食品安全法草案規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營許可制度、食品標(biāo)簽制度、索票索證制度等一系列新制度，意在構(gòu)建事先預(yù)防性的綜合食品安全保障體系，具有一定的軟法色彩。然而，立法過程仍未能對(duì)軟法給予足夠重視，較為突出的表現(xiàn)之一，是在頒行國家標(biāo)準(zhǔn)之外是否還需要推出食品通用技術(shù)規(guī)范，亦即確立一種作為“食品”本身應(yīng)當(dāng)達(dá)到的底線標(biāo)準(zhǔn)，這是構(gòu)建統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的核心。

    事實(shí)上，作為硬法的國家標(biāo)準(zhǔn)或制度由于制定和實(shí)施成本過高，往往無法滿足食品安全的多元化需求，特別是不少企業(yè)產(chǎn)品缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，比如保健食品、配方奶粉等。與此同時(shí)，現(xiàn)有食品安全標(biāo)準(zhǔn)一般指向“不安全食品”的法律概念，旨在從市場(chǎng)上消除不安全食品，而沒有將“預(yù)防食品安全”納入視野，結(jié)果導(dǎo)致食品安全標(biāo)準(zhǔn)僅具有針對(duì)性和執(zhí)行性的硬法特征，停留在“事后懲治”的理念基礎(chǔ)上。

    職是之故，推行作為軟法的食品通用技術(shù)規(guī)范，除了填補(bǔ)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)不足外，更大的意義在于，它作為構(gòu)建整體食品安全控制體系的一種預(yù)防性措施，以強(qiáng)化一般性、指導(dǎo)性的食品安全“綜合立法”統(tǒng)御食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量等“要素立法”、“環(huán)節(jié)立法”，同時(shí)兼顧了食品安全法律的水平性（即通用性）和垂直性（即具體食品與類型）的大致平衡。顯然，通過這種框架性、方針性、事先預(yù)防性的軟法，領(lǐng)銜各種硬法性質(zhì)的、帶有“監(jiān)管”色彩的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代食品安全規(guī)制方式發(fā)展的主要方向。

    次之，需要徹底改變食品安全多段監(jiān)管可能存在的“監(jiān)管空白”現(xiàn)象。食品安全法草案秉持以預(yù)防為主的原則，對(duì)食品生產(chǎn)、加工、包裝、運(yùn)輸、銷售各環(huán)節(jié)都設(shè)置了嚴(yán)格的規(guī)范制度。但是，針對(duì)頻發(fā)的食品安全問題，今年的此輪部委機(jī)構(gòu)改革“特意”調(diào)整了食品安全監(jiān)管體系，即衛(wèi)生部牽頭建立食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，組織查處食品安全重大事故。盡管衛(wèi)生部是“總負(fù)責(zé)人”，但之前食品安全領(lǐng)域的分段監(jiān)管模式仍然大量存在�！皬霓r(nóng)田到餐桌”的食品鏈條被分給多個(gè)部門監(jiān)管：衛(wèi)生系統(tǒng)牽頭負(fù)責(zé)食品安全綜合監(jiān)督，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)，質(zhì)檢系統(tǒng)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)；工商系統(tǒng)負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)。多段監(jiān)管，就很可能存在監(jiān)管空白。

    如何徹底解決多段監(jiān)管可能存在的監(jiān)管空白問題，主要有兩條進(jìn)路：一是探索行之有效的食品監(jiān)管的連續(xù)機(jī)制，比如，食品從初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品來源到生產(chǎn)加工，到投放市場(chǎng)銷售，乃至到外銷出口，非經(jīng)取得上游環(huán)節(jié)的主管部門檢驗(yàn)批件，不得進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，以杜絕像現(xiàn)在這樣的“各自為政”局面；二是建立綜合性的食品安全專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門司其職、負(fù)其責(zé)，并借入“首問責(zé)任制”，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，無論情由，將由該領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)責(zé)成該環(huán)節(jié)主管部門承擔(dān)主要責(zé)任。顯然，食品安全法都應(yīng)當(dāng)對(duì)此有所反映。

    此外，還有必要建立暢通、便利的消費(fèi)者權(quán)益救濟(jì)渠道，并且適用有“度”。從食品安全救濟(jì)來看，此次食品安全法草案至少有兩大亮點(diǎn)：在食品安全引發(fā)的人身損害賠償訴訟中實(shí)行舉證責(zé)任倒置，以及適用懲罰性賠償。

    所謂舉證責(zé)任倒置，就是將因果關(guān)系或過錯(cuò)的舉證負(fù)擔(dān)置于接近事故源的食品生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)，這不僅能對(duì)危險(xiǎn)責(zé)任和事故責(zé)任中的受害消費(fèi)者提供有效的救濟(jì)和保護(hù)，而且也能夠促使舉證責(zé)任被倒置的企業(yè)一方積極采取措施、預(yù)防和控制食品安全損害的發(fā)生。事實(shí)上，從食品安全引發(fā)的人身損害賠償訴訟看，在食品安全事件這樣高度科學(xué)性、技術(shù)性問題上發(fā)生損害的場(chǎng)合，要外行的受害者證明損害到底是否可能預(yù)見，完全是強(qiáng)人所難。因此，舉證責(zé)任倒置的適用，可以為法官查清案件事實(shí)真相并在此基礎(chǔ)上作出公正的裁判提供制度保障。而從國外的立法經(jīng)驗(yàn)來看，德國、日本等傳統(tǒng)大陸法系國家的舉證責(zé)任分配，也都是由實(shí)體法直接加以規(guī)定的。所以，直接在食品安全法中規(guī)定舉證責(zé)任倒置，不僅必要而且可行。

    當(dāng)然，有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益救濟(jì)的最有力舉措，莫過于擬推行“十倍賠償”這一極為嚴(yán)厲的懲罰性賠償制度。也就是說，食品生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律，給消費(fèi)者造成人身、財(cái)產(chǎn)損害的，除賠償消費(fèi)者的損失以外，消費(fèi)者還可以要求其支付價(jià)款十倍的賠償金。

    實(shí)際上，近年食品安全問題上升的一個(gè)重要原因，就是賠償機(jī)制上的威懾力不足。由于缺乏懲罰性賠償，違法者的違法成本很低，補(bǔ)償性賠償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以遏制其為逐利而制售不安全食品的行為。與補(bǔ)償性賠償相比，懲罰性賠償有利于提高消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)益的積極性，大幅度提升食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法成本。同時(shí)，也值得提醒的是，對(duì)于懲罰性賠償?shù)膯��?dòng)亦應(yīng)當(dāng)“從嚴(yán)”，而非任意啟動(dòng)，特別是對(duì)于“銷售不安全食品”的認(rèn)定，以及適用懲罰性賠償所必須經(jīng)歷極為嚴(yán)格的程序，立法草案均應(yīng)有所思量，以防止這種極端措施被擴(kuò)大、濫用。

    民以食為天，食品安全涉及到每一個(gè)公民的身心健康，食品安全法受到萬眾矚目勢(shì)所必然。